地方政府竞争、税收任务与税收超收-来自2023-全国税收调查的经验证据.docx

    地方政府竞争、税收任务与税收超收来自2008全国税收调查的经验证据    侯石安 谷 雨(1.中南财经政法大学,湖北 武汉 430073;2.浙大宁波理工学院,浙江 宁波 315100)一、引言与相关文献回顾税收超收在中国地方征管实践中普遍存在(杜飞进,2014)为此,2021年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》,要求税务机关在实践中严格规范税收执法行为,防止征收“过头税费”及对税收工作进行不当行政干预等行为政府对企业的税收超收严重损害了税法的权威性和严肃性,同时为企业带来额外负担,引致地方财政补贴的低效率(范子英 等,2019)税收收入的预算编制方法(马蔡琛,2008)、地方政府在预算执行环节拥有的自由裁量权(刘叔申,2010)、税制结构的失衡以及超收收入的性质和投向安排共同导致税收收入预决算存在普遍的“超收”偏离另外,税收超收和税收超支之间也存在一列高度相关的“直通车”(高培勇,2008)1994年分税制改革后,地方政府财政压力倍增,地方财政支出需求的刚性使得政府对税收超收形成依赖(孙玉栋 等,2012)除了税收分成比例的变化、财政压力的传导、纵向财政体制失衡以及转移支付等外部因素对地方征税行为的影响(李永友 等,2009;吕冰洋 等,2016;储德银 等,2019;李文 等,2020),以税收任务为核心的税务系统内部组织考核与评价机制对征税行为的影响可能是更为直接和有效的。

长期以来,中国在税收征收方面采取以税收任务完成度为核心的考核体系,任务的设置为“委托人”向下传达偏好并实现激励以及“代理人”向上表示忠诚和能力提供了渠道由于税收任务的完成情况与官员的绩效考核、晋升以及部门绩效挂钩(1)2006 年,中共中央组织部发布《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,将“地方人均财政收入及其增长”列为官员实绩考核的一项重要指标调配资源确保任务完成甚至超额完成成为官员竞争的主要手段(马亮,2013;汤泰劼 等,2019)在税收任务刚性约束下,地方政府会提高征税努力,甚至征收“过头税”(杨灿明,2017;邓晓兰 等,2021)(2)尽管2014年财政部将收入任务由强制性约束指标转为指导性预期指标,由收入任务数变为收入预计数,试图改善地方政府为完成任务在税收执法过程中征收“过头税”的问题,但并未杜绝地方政府对企业过度征税行为但相关研究尚停留在理论层面除税收任务的约束,由GDP增长这一地方政府核心利益所驱动的地方政府竞争策略安排也深刻地影响着地方征税行为与企业税收激励具体而言,地方政府的低税负竞争和高支出竞争策略安排对地方征税努力存在相反的激励(贾俊雪 等,2016)。

当地方政府采用低税负竞争手段,倾向于通过放松税收征管或提供优惠等方式降低企业税负时,税收任务对企业税收超收的效应在一定程度上得以缓解但是,若高支出和高投资竞争策略安排需要超额资金的支持,就会促使地方政府提升征管力度,从而可能加重税收任务对企业税收超收的负向激励在实践中,地方政府是倾向于开展税收“逐底竞争”还是“争优竞争”仍有争议(吕冰洋 等,2016;许敬轩 等,2019)本文以地级市政府工作报告中汇报的一般公共预算收入预期增长率衡量税收任务,并与2008—2015年中国税收调查数据的抽样数据相匹配,探讨税收任务对企业税收超收的影响本文的边际贡献可能体现在两个方面:一是为税收任务和税收超收二者之间的关系提供经验证据现有文献关注到了税收任务对税收超收的影响(周黎安 等,2011;马蔡琛,2009),但定量证据较为缺乏,尤其缺乏企业层面的实证研究(冯辉 等,2015)有别于已有研究对企业所得税税负的关注,本文以企业所承担的增值税、营业税和所得税之和作为企业综合税负,并将其与同一省份同一行业企业综合税负均值的相对差异作为企业税收超收的度量,试图尽可能全面地刻画税收任务对企业税收超收的影响,为现实中屡禁不止的“过头税”提供来自税收任务视角的经验证据。

二是拓展有关地方政府竞争对地方政府征税行为的理解现有文献深入探讨了地方政府竞争对地方征税努力的影响,但是通常并未区分地方政府竞争策略工具的类型(储德银 等,2020)李永友等(2008)认为,地方政府竞争策略由税价竞争向财政支出领域扩展当前,地方政府是以放松税收征管的“放水养鱼”方式开展低税负竞争,还是以加强征管的“竭泽而渔”方式为高支出竞争融资未有定论,对地方政府税收竞争具体表现为“竞高”还是“竞低”的探讨也相当有限(高凤勤 等,2020)本文通过探讨地方政府竞争对税收任务和企业税收超收二者之间关系的影响,发现地方政府竞争程度越激烈,税收任务对企业税收超收的提升作用越小二、理论分析与假说提出(一)税收任务与企业税收超收在中国的行政管理体制中,主要的人事权、财政权和决策权均赋予地方党政“一把手”政府的利益最大化,实际上是地方行政首长利益的最大化官员的激励机制成为理解税收任务导致税收超收的逻辑起点与GDP相比,财政收入更能体现上下级政府间的分配关系,在一定程度上更加贴近官员考核的逻辑由于上下级官员之间存在着严重的信息不对称,上级政府难以完全捕获下级官员的绩效表现,沿着政府层级自上而下设置经济增长和一般公共预算收入目标成为一种惯例,设定任务是上级“委托人”表达偏好进而实现激励的手段和途径(周黎安,2007),追求升迁的“代理人”通过有形的税收任务完成情况向上级政府表示忠诚和能力(Lv et al.,2014)。

在实践中,为确保税收任务完成,上级政府在逐级分解税收任务过程中存在“层层加码”现象(田彬彬 等,2020)1994年分税制改革之后,地方财政压力不断凸显,财政收入的考核成为干部考核关注的重要方面,官员的绩效表现与其汲取财政收入和缓解财政压力的能力密不可分为获得稀缺的晋升机会,地方政府倾向于通过对企业的税收超收实现更高税收收入增长率,以凸显自身的财政动员能力在税收任务刚性约束和自身追求超额财政收入需求的双重作用下,地方政府倾向于设立趋高的税收任务当税收任务超过依法依规征税的合理范围时,地方政府可能通过对企业实行跨期提前征税、集中清缴陈年欠税、延期抵扣进项税或者摊派税款等方式完成税收任务理论上讲,如果地方政府征税行为受到上级部门约束和监督,税收超收将无从谈起但是,沿着政府层级自上而下的监督失灵以及自下而上的企业对政府约束有限,为地方政府在税收任务执行环节超额征税创造了行动空间一方面,自上而下的约束机制缺乏为税收超收提供了空间上级政府作为委托人和下级政府之间存在严重信息不对称,下级政府存在机会主义行为不仅如此,从某种程度上讲,上级政府和下级政府是利益共同体,下级政府征收的税收是上级政府税收收入的一部分,上级政府税收任务的完成需要下级协助。

即使链条中某一层级不追求短期政绩,也会为迎合上级部门完成过高税收任务而超额征税,无法独善其身另一方面,由于企业无法直接影响地方官员任命,对政府监督能力有限就一些地方而言,经济转型过程中缺乏限制政府侵害私有企业的法治环境,政府部门对企业乱摊派和乱收费并不罕见企业在税收、环保和治安等方面受到地方政府正式或非正式制约,其本身议价能力有限(Che et al.,1998)还有一些被超收企业往往是与地方政府关系密切的企业,能够在下一年获得更多财政补贴补偿(范子英 等,2019)若能够在此过程中获得额外政治和经济利益时,企业可能乐于与政府合作达成税收超收基于此,本文提出:假说1:地方政府设定的税收任务越高,对企业的税收超收越严重二)地方政府竞争对税收任务与企业超收的调节作用由于税收政策具有灵活性高和执行成本低的优势,开展低税负竞争是地方政府竞争的重要手段(傅强 等,2013)以GDP为核心的政治晋升激励极大地刺激了地方政府发展经济的动力,当地方政府竞争以低税负竞争为主时,地方政府可能会“放水养鱼”,在税收领域开展“逐底竞争”尽管地方政府并不拥有调整税目税率的权限,但通过改变征管力度、实行税收优惠和先征后返等方式放松税收征管是地方政府招商引资的普遍做法(贾俊雪 等,2016;许敬轩 等,2019)。

地方政府低税负竞争策略的开展,将减弱地方政府对企业进一步超收的动机另外,在“官场+市场”的架构之下,虽然地方政府在行政审批、政策优惠和财政补贴等方面控制着企业生产经营的重要资源,但资本和要素的跨地区、跨境流动也约束着地方政府干预企业的方式和程度(周黎安,2018)在地方政府竞争激烈程度高时,地方政府对企业超收可能会面临投资外撤的风险因此,地方政府竞争越激烈的地区,税收任务对税收超收的提升作用可能越弱基于此,本文提出:假说2a:地方政府竞争越激烈,税收任务对税收超收的提升作用越弱财政支出竞争也是地方政府的重要竞争策略之一钟晓敏(2004)指出,中国的地方财政竞争从以税收竞争为主发展到税收竞争和支出竞争并存的阶段,在发达地区,财政支出竞争的作用越发凸显理性的地方政府会在税收竞争和支出竞争之间进行选择,当支出竞争的边际收益大于税收竞争时,地方政府会转向支出竞争,通过高投资高支出的竞争策略提供公共物品和服务以扩大税基为了争夺有限的资源,地方官员出现追求资源密集型工程的短期行为(周黎安,2007)为了在短期内显示出优于竞争者的政绩,地方官员会选择调动额外资源完成资源密集型工程,其扩大投资所需的超额支出必然需要超额财政收入的支持(苑德宇,2014)。

由此,当地方政府开展为高支出融资的税收“争优竞赛”时,对企业的超收可能更严重(许敬轩 等,2019)基于此,本文提出:假说2b:地方政府竞争越激烈,税收任务对税收超收的提升作用越强三、数据、模型与变量(一)数据来源本文使用的是2008—2015年的地市级层面的数据和企业微观层面数据地级市宏观经济变量数据来源于《中国城市统计年鉴》,一般公共预算收入增长目标、财政收入增长目标和经济增长目标数据来源于各城市的政府工作报告在稳健性检验中,本文还使用了手工搜集的市长和市委书记的年龄、任期和官员更替等官员特征数据企业微观层面数据来源于全国税收调查数据库的20%抽样数据,全国税收调查数据由财政部和国家税务总局共同维护,样本规模大,且能够提供可信度较高的数据质量每年调查涵盖各个行业以及各类规模企业,并包含完善的企业个体特征和财务信息指标,这些数据目前在相关研究中被广泛应用借鉴高培勇等(2013)、田彬彬等(2020),本文对全国税收调查数据库进行整理,在调整纳税人识别号、行业和地区信息的基础上,对不符合逻辑和违背会计原则的样本进行剔除:一是总资产、企业成立时间、工资和职工人数等小于0的样本;二是所得税实际税率大于1和小于0的样本;三是流动资产或者固定资产年末数大于资产年末数、利润总额大于营业收入的样本;四是关键指标缺失的样本。

此外,为了剔除异常值的影响,本文对模型中的连续变量进行了1%和99%的缩尾处理二)模型设定与变量定义本文构造如下计量模型来研究地方政府税收任务对企业税收超收的影响:Chaoshouijt=α+βTaskjt+γXijt+φZjt+μi+σt+εijt(1)其中:下标i、j和t分别表示企业、地级市和年份;μi、σt和εijt分别为企业固定效应、年份固定效应和随机扰动项其余变量分述如下:Chaoshouijt为企业税收超收已有文献大多采用名义税率与实际税率的差额度量企业超收的部分(陈冬 等,2016),但税收优惠和税收征管弹性的存在,使得此种度量方式并不能反映真实的超收状况范子英等(2019)借鉴会计学研究方法中对财务指标异常的度量思路,对企业税收超收进行了度量本文借鉴此种度量思路,在基本回归中,将分组限定在同一省份、行业和年份,最大限度地避免地区征管水平、行业以及宏观经济波动因素差异对税收超收的影响3)采用。