资源自立与全球治理.pdf

欧洲一体化研究资源自立与全球治理— — —欧盟矿产资源安全战略评析∗于宏源 余博闻内容提要:对两种权力资源— — —物质实力和国际权威— — —的综合运用是国际政治行为体维护其矿产资源安全的最优战略ꎮ 运用物质实力追求“资源自立”ꎬ即提高资源生产和利用效率并控制资源产地和供应通道是一国或地区保障资源安全的首选方案ꎮ 但是ꎬ作为一个在矿产资源禀赋上有先天短板的地区ꎬ欧盟在能源和诸多金属矿产上的对外依赖十分严重ꎮ 同时ꎬ随着欧洲霸权的衰落ꎬ其对重要矿产产地的直接控制也不断削弱ꎮ因此ꎬ欧盟追求资源自立的战略工具十分有限ꎮ 然而ꎬ在物质实力有限的情况下ꎬ欧洲在漫长的历史进程中主导建立的全球矿产资源治理体系ꎬ包括自由贸易原则和以西方为中心的定价机制、生产标准和信息采集系统等ꎬ却因路径依赖效应而得以保留ꎮ 当今欧盟在矿产资源全球治理中的国际权威仍是其可以仰赖的重要权力资源ꎮ 在此背景下ꎬ欧盟的矿产资源安全战略体现出有限的资源自立与强调全球治理相结合的特点ꎮ关键词:欧盟 矿产资源安全 资源自立 全球治理 权力矿产资源是指“由地质作用形成的ꎬ具有利用价值的ꎬ呈固态、液态、气态的自然资源”ꎬ包括能源矿产(如煤、石油、天然气、铀等)、金属矿产(如铁、锰、铜、铝等)、非金属矿产(如金刚石、石墨、钾盐等)和水气矿产(如地下水、氦气、氡气等)四个大类ꎮ①矿产资源是某一国家或地区生存和发展的基础ꎮ 由于实体经济活动依赖于矿产资源的稳定供应ꎬ保障矿产资源安全ꎬ即防范资源供应中断(或不足)和资源价格急剧上涨的风险ꎬ就成为政治行为体所必须关注的问题ꎮ 作为现代世界体系的重要发源地ꎬ欧洲长期在经济、政治和文化方面引领着人类社会的现代化进程ꎮ 在欧洲的发展进程∗①本文是国家社科基金重点项目“能源－粮食－水的三位一体安全机制研究”(项目编号:１６ＡＧＪ００６)和“地质 调查发展路线图与管理政策研究”项目的阶段性成果(项目编号:ＤＤ２０１６００８７)ꎮ 参见«中华人民共和国矿产资源法实施细则»第一章第二条ꎬ附件:矿产资源分类细目ꎬｈｔｔｐ:/ / ｗｗｗ.ｍｌｒ. ｇｏｖ.ｃｎ/ ｚｗｇｋ/ ｆｌｆｇ/ ｋｃｚｙｆｌｆｇ/２００４０６/ ｔ２００４０６２５＿２９３.ｈｔｍꎬ２０１７ 年 ４ 月 １０ 日访问ꎮ中ꎬ矿产资源一直扮演着关键角色ꎬ在工业革命、欧洲的全球扩张、大国战争、欧洲一体化等一系列重大历史进程中都凸显出重要的战略意义ꎮ 那么ꎬ当下的欧盟①是如何保障其矿产资源安全的? 对这一问题的分析既有学理意义又有政策参考价值ꎮ本文认为ꎬ对两种权力资源— — —物质实力和国际权威— — —的综合利用是国际政治行为体维护其矿产资源安全的最优战略ꎮ 但是ꎬ不均衡的权力资源禀赋使行为体往往不得不依赖于某一种权力资源来实现其政治目标ꎮ 本文在综合分析欧盟矿产资源禀赋、对矿产地的控制力及其国际权威的基础上指出ꎬ基于可用的权力资源ꎬ欧盟的矿产资源安全战略具有两重性:一方面ꎬ由于欧盟的矿产资源禀赋有先天短板ꎬ其部分矿产资源的对外依赖度极高ꎮ 虽然在历史上欧洲的殖民扩张和霸权实力使其能相对有效地控制矿产产地ꎬ从而保障资源供给ꎬ但这种直接控制已随着欧洲霸权的衰落而难以为继ꎮ 因此ꎬ尽管追求资源自立是保障矿产资源安全的最可靠路径ꎬ但欧盟在此方面可用的政策工具十分有限ꎮ 另一方面ꎬ欧盟在漫长的历史进程中主导建立的全球矿产资源治理体系ꎬ包括自由贸易原则和以西方为中心的定价机制、生产标准和信息采集系统等ꎬ却因路径依赖效应而得以保留ꎮ 因此ꎬ物质实力的相对衰落并未显著削弱欧盟在全球资源治理中的国际权威ꎬ作为最积极的治理创新者和领导者ꎬ欧盟正力图维护并强化其矿产资源全球治理体系ꎬ从而巩固对其有利的矿产资源国际贸易活动ꎮ一 多维权力与矿产资源安全国际政治行为体的安全要靠权力来维护ꎬ这是国际关系理论尤其是结构现实主义理论的基本论点ꎮ 无论是沃尔兹还是米尔斯海默ꎬ都强调获取并有效运用权力对于维护国家安全的重要意义ꎮ②作为国际安全问题的一个子集ꎬ矿产资源安全的维护也自然与权力密切相关ꎮ 一些国际关系学者指出ꎬ对资源的控制具有鲜明的竞争性和排他性ꎬ因而需要依靠划定政治势力范围ꎬ甚至是战争手段来实现ꎮ③但是ꎬ现实主义理论６８欧洲研究 ２０１７ 年第 ２ 期 ①②③由于英国的“脱欧”进程仍需相当长的时间才能正式完成ꎬ且英国的矿产资源安全战略与欧盟的总体战 略基本一致ꎬ本文中的“欧盟”包括英国在内ꎮ 文中也会在一些地方使用“欧洲”概念ꎮ 这主要是因为一些历史进 程发生在欧盟诞生之前ꎬ其中一些数据涉及欧盟的候选成员国和亲密伙伴ꎮ 对于后一种情况ꎬ本文会在必要时加 以说明ꎮ 参见 Ｋｅｎｎｅｔｈ Ｗａｌｔｚꎬ Ｍａｎꎬ Ｔｈｅ Ｓｔａｔｅꎬ Ａｎｄ Ｗａｒ: Ａ Ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ Ａｎａｌｙｓｉｓꎬ Ｃｏｌｕｍｂｉａ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓꎬ １９５９ꎻ Ｋｅｎｎｅｔｈ Ｗａｌｔｚꎬ Ｔｈｅｏｒｙ ｏｆ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｐｏｌｉｔｉｃｓꎬ Ｗａｖｅｌａｎｄ Ｐｒｅｓｓꎬ ２０１０ꎻ Ｊｏｈｎ Ｍｅａｒｓｈｅｉｍｅｒꎬ Ｔｈｅ Ｔｒａｇｅｄｙ ｏｆ Ｇｒｅａｔ Ｐｏｗｅｒ Ｐｏｌｉｔｉｃｓꎬ Ｗ.Ｗ. Ｎｏｒｔｏｎ ＆ Ｃｏｍｐａｎｙꎬ ２００１ꎻ 李永成:“结构理论的两种权力政治逻辑:沃尔兹 ｖｓ.米尔斯海默”ꎬ«国际 政治研究»２００５ 年第 ４ 期ꎮ [美]汉斯􀅱摩根索:«国家间政治:寻求权力与和平的斗争»(英文影印版)ꎬ北京:北京大学出版社 ２００５ 年版ꎬ第 １３３ 页ꎻＲｏｂｅｒｔ Ｇｉｌｐｉｎꎬ Ｗａｒ ａｎｄ Ｃｈａｎｇｅ ｉｎ Ｗｏｒｌｄ Ｐｏｌｉｔｉｃｓꎬ Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓꎬ １９８１ꎬｐｐ.２３－２５ꎮ虽然指出了权力在维护矿产资源安全方面的关键作用ꎬ却将权力简单等同于物质实力ꎬ而没有对权力的多维度属性给予充分的重视ꎮ 随着国际关系理论的发展ꎬ学术界对于权力的理解已有了重大变化ꎮ 学者们认识到ꎬ权力从本质上是个关系性概念ꎮ 权力关系的生成确实需要权力行使者促使某一对象的行为发生转变ꎬ但由于权力资源的可替换性(ｆｕｎｇｉｂｉｌｉｔｙ)有限ꎬ上述互动结果的产生高度依赖于社会环境(或议题领域)ꎮ有效的权力关系并不一定依赖于强大的物质实力ꎻ同理ꎬ强大的物质实力也并不一定能导致权力关系的形成ꎮ①迈克尔􀅱巴尼特(Ｍｉｃｈａｅｌ Ｂａｒｎｅｔｔ) 和雷蒙德􀅱杜瓦尔(Ｒａｙｍｏｎｄ Ｄｕｖａｌｌ)指出ꎬ权力至少包含两个维度:其一ꎬ权力关系的运行方式是“互动”(ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎ)或是“建构”(ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ)ꎻ其二ꎬ权力关系的形态是“直接的、具体化的”或“间接的、弥散的”ꎮ 根据这两个维度ꎬ权力可分为四种类型:强制性权力(权力所有者在互动中通过强力对行为体施加直接控制)、制度性权力(权力所有者在互动中以制度、规则、理念等为媒介对行为体进行间接控制)、结构性权力(社会体系而非具体的权力所有者ꎬ对行为体能力和目标的社会塑造)和生产性权力(各种深层社会要素对行为体潜移默化的社会塑造)ꎮ②由于结构性权力和生产性权力超出了政治行为体的控制ꎬ对本文的分析最为关键的就是前两种可被具体国际政治行为体操控的权力类型— — —强制性权力和制度性权力ꎮ显然ꎬ对于国际政治行为体而言ꎬ除了如现实主义理论所说ꎬ可以凭借物质实力产生的强制性权力保障安全外ꎬ通过国际制度和规范间接地规制他者行为也可达到保障安全的效果ꎮ 这一制度性权力在全球治理文献中多被称为“国际权威”ꎬ即一组社会关系ꎬ其中 Ａ 的治理行为(往往是规则制定)被 Ｂ 视为合法从而被遵守ꎮ③全球治理制度虽然可被认为是以引导全球集体行动、增进公共利益为目标ꎬ④但其具有明显的非中性ꎬ集中反映了制度供给者的利益ꎮ 议程设置、运用制度的能力、相对收益的不均衡在全球治理中十分显著ꎬ这使得全球治理制度往往能够制造赢家和输家ꎮ⑤非中性的制度虽然产生了不均等的相对收益ꎬ但这不足以使相对劣势方有足够的动机和能力挑７８ 资源自立与全球治理①②③④⑤Ｄａｖｉｄ Ｂａｌｄｗｉｎꎬ “Ｐｏｗｅｒ Ａｎａｌｙｓｉｓ ａｎｄ Ｗｏｒｌｄ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ: Ｎｅｗ Ｔｒｅｎｄｓ Ｖｅｒｓｕｓ Ｏｌｄ Ｔｅｎｄｅｎｃｉｅｓ”ꎬ Ｗｏｒｌｄ Ｐｏｌｉｔｉｃｓꎬ Ｖｏｌ.３１ꎬ Ｎｏ.２ꎬ １９７９ꎬ ｐｐ.１６１－１９４. Ｍｉｃｈａｅｌ Ｂａｒｎｅｔｔ ａｎｄ Ｒａｙｍｏｎｄ Ｄｕｖａｌｌꎬ “Ｐｏｗｅｒ ｉｎ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ”ꎬ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎꎬ Ｖｏｌ.５９ꎬ Ｎｏ.１ꎬ ２００５ꎬ ｐｐ.３９－７５ꎻ Ｓｔｅｆａｎｏ Ｇｕｚｚｉｎｉꎬ “Ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌ Ｐｏｗｅｒ: Ｔｈｅ Ｌｉｍｉｔｓ ｏｆ Ｎｅｏｒｅａｌｉｓｔ Ｐｏｗｅｒ Ａｎａｌｙｓｉｓ”ꎬ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｏｒ￣ ｇａｎｉｚａｔｉｏｎꎬ Ｖｏｌ.４７ꎬ Ｎｏ.３ꎬ １９９３ꎬ ｐｐ.４４３－４７８. Ｄａｖｉｄ Ｌａｋｅꎬ “Ｒｉｇｈｔｆｕｌ Ｒｕｌｅｓ: Ａｕｔｈｏｒｉｔｙꎬ Ｏｒｄｅｒ ａｎｄ ｔｈｅ Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎｓ ｏｆ Ｇｌｏｂａｌ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”ꎬ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｓｔｕｄｉｅｓ Ｑｕａｒｔｅｒｌｙꎬ Ｖｏｌ.５４ꎬ Ｎｏ.３ꎬ ２０１０ꎬ ｐｐ.５９１－５９２. Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ ｏｎ Ｇｌｏｂａｌ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅꎬ Ｏｕｒ Ｇｌｏｂａｌ Ｎｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄ: Ｔｈｅ Ｒｅｐｏｒｔ ｏｆ ｔｈｅ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ ｏｎ Ｇｌｏｂａｌ Ｇｏｖｅｒｎ￣ ａｎｃｅꎬ Ｏｘｆｏｒｄ: Ｏｘｆｏｒｄ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓꎬ １９９５. Ａｎｄｒｅｗ Ｈｕｒｒｅｌｌꎬ “Ｐｏｗｅｒꎬ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｔｈｅ Ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｉｎｅｑｕａｌｉｔｙ”ꎬ ｉｎ Ｍｉｃｈａｅｌ Ｂａｒｎｅｔｔ ａｎｄ Ｒａｙｍｏｎｄ Ｄｕ￣ ｖａｌｌ ｅｄｓ.ꎬ Ｐｏｗｅｒ ａｎｄ Ｇｌｏｂａｌ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅꎬ Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ: Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓꎬ ｐｐ.３３－５８.战既有制度ꎮ 历史制度主义的“路径依赖”理论提出ꎬ由于制度通过降低交易成本提升了参与者的绝对收益ꎬ并且通过规范的传播与社会化建构了行为者对于适当性行为的认知ꎬ参与者在总体上倾向于制度的自我维持ꎮ①因此ꎬ制度可能成为比物质实力更有效、更持久的权力资源ꎮ 强国可以凭借强大的物质实力掌握制度创制权(先发优势)ꎬ进而将自己的利益融入制度之中ꎮ 即使未来其物质实力衰落ꎬ但历史上对“安全、金融、生产、知识等一系列体系”的塑造将对其权力的维持产生更长远的影响ꎮ②当然ꎬ没有物质权力支撑的制度也往往面临较大的变革压力ꎮ 路径依赖可以在诸多因素(如突发事件、平行制度的出现、系统性的制度冲击行为等)的作用下被打破ꎬ从而开启新一轮的制度建构过程ꎮ 因此ꎬ对制度的维持还需权威持有者更加审慎和持久的努力ꎮ在矿产资源领域ꎬ权力的双重属性决定了理性的国际政治行为体在维护矿产资源安全时需综合运用两种机制:一是以物质实力为基础谋求对资源的产出、利用和供给进行控制ꎬ从而实现“资源自立”ꎻ二是以“资源全球治理制度”为工具对全球资源贸易进行调节ꎬ从而实现有管制的资源外部依赖ꎮ 就第一种机制而言ꎬ一国或地区维护矿产资源安全的首要手段是保证本国资源的充分生产和有效利用ꎬ以从内部解决资源供需问题ꎮ 而在内部条件不充分的情况下ꎬ“通过地缘政治优势取得资源分配过程中的主动权􀆻􀆻对资源产出和运输”进行直接控制也是“维护国家资源利益的重要手段”ꎮ③就第二种机制而言ꎬ政治行为体可以利用其国际权威ꎬ通过领导建立一系列制度安排或传播相关规范来建构对其有利的矿产资源全球治理体系ꎮ 对于资源对外依赖型经济体而言ꎬ这一体系的核心是矿产资源自由贸易规范ꎮ 对矿产资源自由贸易规范的固化能够将“断供”从资源供应国的外交选项中排除ꎬ从而防范这一最根本的。