澳门社会保障制度建设.docx

澳门社会保障制度建设 同是华人地区，基于历史和社会制度之别，澳门与内地在社会福利和社会保障就概念上有不同的理解简单来说，内地倾向采用“大保障、小福利”的制度结构，即社会保障包含了社会救助、社会保险、社会福利等；反之在长期受西方文化影响的澳门，人们习惯视社会保障为社会福利的一个组成部分，即社会福利包含了社会保障、社会福利服务以及教育、医疗、住屋等本文写澳门的情况，自然采取“大福利、小保障”的结构方式，而澳门的社会保障制度至今（2010年）刚发展至三种不同的形式，即社会救助、社会保险和中央公积金，逐渐强化了澳门人的生活保障由于笔者在2009年版《澳门蓝皮书》中已报告过澳门社会保障的发展状况，在此仅简单分析澳门社会保障制度的发展，以便了解澳门的社会保障制度建设历程1930年算是制度化的起点，当年所颁行的第140号法令关于慈善印花税中包括一种由政府统筹济贫式的社会保障——社会救助，而目前完整的社会救助法律文件可见第6/2007号行政法规《向处于经济贫乏状况的个人及家团发放援助金制度》至1990年，澳葡政府乘经济快速增长的机遇，透过法令（第84/89/M号）形式颁行社会保险制度（澳门习惯称之为社会保障）和成立公共的基金管理组织“社会保障基金”，以保障澳门的劳动者在退休、残疾、失业等状况下的基本生活所需。

至2010年，先后推出和启动中央储蓄制度（即第31/2009号行政法规《开立及管理中央储蓄制度个人账户的一般规则》，本文视之为未来中央公积金制度之准备安排[1]）和大幅调整社会保险制度（即第4/2010号法律《社会保障制度》），进一步为澳门全体居民的生活保障提升建立法制基础社会保险加上不久将来明确的中央公积金的制度安排，在澳门被唤作“双层式”社会保障可以断言2010年是澳门社会保障制度建设的一个新里程碑由单一的社会救助到双轨并行的社会救助加社会保险，再到今天的多层社会保障：社会救助、社会保险加上中央公积金，澳门社会保障体系越趋完整本文会集中讨论“双层式”社会保障的最新情况，探讨社会保险方面的重大修改和中央公积金建设的背景、过程和制度的核心内容，进而指出制度建设上待理顺的一些主要问题一 澳门社会保障改革的动力来源澳门双层式社会保障制度之改革创建绝非偶然之事，而是多方面推动下的结果1.政治因素澳门回归前后的政府施政报告，大都提出会完善社会保障制度，但具体实践上往往只见些微慢动作2005年的澳门立法会选举中，18组参加直接选举的候选人名单就有16组将改革社会保障列作他们政纲概要的内容[2]民意代表对社会保障议题的关切，自会推动政府作出回应。

笔者以同一标准再检视2009年参加立法会直选的16个组别的政纲概要[3]，也有11组提到要提升或完善社会保障，比例上较上一届为少，但时间背景不同，因为在2009年选举之前政府已开始了实际行动前任行政长官何厚铧于2006年讲过会全面检讨社会保障制度，而且完善社会保障制度是他第二个五年任期的心愿之一至2007年底，澳门特区政府就推出《社会保障及养老体系重整咨询方案》咨询文本，提出要建立双层式社会保障制度2009年末特区政府换届，崔世安成为第三届特别行政区政府行政长官，在其参选的政纲中表明会“传承创新”，社会保障改革明显是传承重点之一，结果双层式社会保障制度于2010年相继立法和启动，亦履行了两位行政长官的心愿和承诺2.经济因素从社会保障基金本身的财政状况看，由于收入受限而支出方面却连年增加，导致了基金自2000年起年度经常性收支出现赤字，为基金的长远稳健运作敲响了警钟，特区政府并为此而每年作大笔特别拨款解困（见表1、表2及图1）表1 社会保障基金历年收支状况续表1表2 近年对社会保障基金的博彩拨款图1 社会保障基金于1990～2009年收支状况比较养老金为社会保险基金支出的最大项目，以2009年为例，养老金就占各类福利支出的83.8%[4]，可以显见随着符合领取养老金或达60岁而提前按比例领取的受益人数增加，若按2010年前的运作方式，社会保险基金至2029年就会破产[5]。

因此，政府有必要尽早改革社会保障制度，改善财政状况，让制度可持续发展政府近年对社会保障基金作出大笔特别拨款也有其经济基础，就是拜赌权开放引资和内地推出港澳“自由行”等政策所赐于2003年，澳门的本地生产总值为635.7亿澳门元，至2004年首间外资赌场开业后即增至822.3亿澳门元，增幅为29.4%，就是在2009年全球金融海啸后，本地生产总值达至1693.4亿澳门元，增长凌厉，亦为完善社会福利创造了有利的物质条件3.社会因素澳门自1990年开始推出社会保险制度，其间社会上亦经历过由抗拒到接受，之后发展到争相要加入的过程尽管制度安排采取定额且“象征式”（低金额）供款，起初除雇主不太情愿外，就连雇员也不太叫好，及至1995年开始有人符合供款满60个月而受惠取得养老金，人们开始逐渐认识到其好处，且乐于供款成为受益人随着人们对社会保险制度认识加深，加上预期人口老龄化情况加剧，预期10年后（2021年）65岁以上的老年人口将占12%、2031年更达19%[6]，对养老保障需求会大增，社会上对这低供款、低给付水平、低覆盖率的做法开始提出改革的要求，例如在1999年民间就成立了专门关注和倡导社会保障制度改革的社团。

在社会各方的努力下，对如何完善有关制度似乎渐取得共识，例如期望扩大覆盖对象、提高保障给付水平、设法改善社会保险基金的收入来源等，配合以上提到的政治、经济因素，终于水到渠成，于2007年政府推出建立双层式社会保障制度的改革咨询文本，并逐步完成了立法程序二 双层式社会保障制度建设过程及内容澳门的双层式社会保障制度终于2010年基本建立起来，其间经历了较长的咨询、立法过程，政府行政及立法机构对制度内容反复进行了讨论，这里尝试整理分析之一）双层式社会保障制度的建设过程改革是一个延续和创造的历程，针对双层式社会保障制度建设的过程，自2007年11月政府推出改革咨询文本起计历时两年多，相较于其他事项，它的咨询期较长，立法细则讨论次数较多；大体上争议较少、细节调整较多最终在民间不断催促和政府履行承诺的决心下逐步完成为利于阅读，特整理制度的建设历程简表，从中可见制度建设过程中的一些关键时刻和步骤（见表3）表3 澳门双层式社会保障制度的建设历程续表3（二）双层式社会保障制度的核心内容在层构上，澳门所谓的双层式社会保障，第一层指社会保险，第二层是中央公积金，可说是因应了澳门的社会发展需要，具有澳门特色若套入世界银行于2005年所提出的“多层次”社会保障体系建议，即由基层（basic pillar）的社会救助到第四层的家庭养老[7]（笔者认为世界银行所提到的最高两层属个别人士和家庭的行为，并无强制性，而首三层更具公共和社会特性，且往往强制执行，是明确的社会保障），相较之下，澳门的社会保障制度在构筑上已见完整。

作为澳门社会保障制度一次重大的改革，当中自有不少新内容，这里仅对当中的核心部分，如保障范围、覆盖对象、资金来源及给付水平等方面剖析新制设计1.社会保险这是一种含个人供款在内的社会保障制度方式如世界大部分国家、地区一样（见图2），澳门此一制度含个人供款、雇主（倘有）供款和政府拨款资助，主要为有供款的受益人在退休、失业或遇残疾等情况下对其作金钱给付，以维持基本生活所需图2 比对澳门与世界银行倡导的社会保障系统澳门的社会保险由“旧制”变“新制”，其对象由原本仅覆盖劳动者改为覆盖所有成年澳门居民在新制度下，劳动者一般维持强制性参保，没工作的可通用任意性制度自愿加入资金来源方面，维持由政府财政拨款、投资收益及劳资双方按定额供款构成（目前是劳方即受益人每月供15澳门元，雇主月供30澳门元以任意性制度加入者就要自行承担总额45元的月供款）在给付水平方面，以养老金为例，供款满360个月（30年）者可全额取得给付，目前是每月1700澳门元，而必须符合至少最低供款60个月者方有权按比例领取由于社会保险有其历史包袱，旧有受益人可维持旧制度有供款60个月记录者即可领取全额养老金至于保障范围方面，新制度下共有七项福利保障项目，除养老金外，还有残疾金、失业津贴、疾病津贴、出生津贴、结婚津贴、殓葬津贴。

至于旧有制度中的两项给付——因劳动关系而产生的债权及疾病的补偿，将以其他方式安排来承接有关各项福利或保障目前的给付金额如表4所示表4 社会保险的福利/保障项目和给付金额2.中央公积金一般由政府强制执行，安排雇主和雇员共同供款，政府以不同方式支持、鼓励，成立雇员个人账户的储蓄养老保障制度有关的管理工作或由政府设专责部门负责，或交由私人机构管理，澳门即将推行的公积金制度既冠以“中央”二字，已确定由政府部门社会保障基金兼管此制度开始会以非强制形式，但政府承诺在实施三年后检讨是否具备条件改行“强制性”[8]中央公积金在澳门是新事物，制度建设期望在第一层的社会保险上多加一层保障，让受益人有较宽裕的退休生活虽然有人认为可让公积金发挥更多功能，如用作医院、购买住房等，毕竟制度才刚开始，个人账户中积累的不多，无须急于扩大其保障范围，寄予太多的要求澳门的中央公积金在覆盖范围上，它不似其他地方推行的公积金制度以劳动者为对象，而是以22岁以上的澳门永久性居民为对象，这样安排看来是与政府有意借此公积金的个人账户，分享特区经济成果，长远地“藏富于民”如在2010年，政府就为每一合资格（过去一年身处澳门至少183日）的公积金个人账户分发1万澳门元；2011年则会注资6000澳门元[9]，由此看来“政府拨款”将成为中央公积金的收入来源之一，至于个人和雇主的供款安排目前尚未确定，若参考现时政府鼓励企业推行的“私人退休金”做法，以雇员和雇主各按薪金的5%供款比例居多。

由于中央公积金制度专为养老而设，一般情况下当参与人到65岁后方可提取，以强化社会养老的力度至于“退休”后可领得多少公积金，就视个人在退休前的账户积累和期间的投资回报而定了三 社会保障制度面对的主要问题澳门“双层式”的社会保障体系刚建立，一些具体安排还有待理顺，目前存在若干主要问题1.公平问题当涉及福利分配时，总是有受益标准的界定问题，这也是一个难题究竞是完全普及发放抑或有条件进行分配，前者有资源的限制，后者则会出现所谓“夹心层”——边缘人的情况在修改的社会保险制度上，最明显的是过去未纳入社会保险的65岁以上人士，透过最多补扣15年供款的方式最多可领取半数的养老金，尽管由无到取得部分是一大进步，但难以避免仍有人认为不公平，皆因之前一套制度只需满足有5年供款要求，即可享有养老金全数给付另外在新建立的中央公积金准备制度上，政府实行将部分年度财政盈余拨款入合条件者账户做法，亦引起部分过去一年留澳不足183日者的不满总之，社会福利分配常会遇到标准界线划在哪里的难题2.个人责任问题政府近年的财政收入可观，至今的财政滚存已过1000亿澳门元，足以应付在毫无收入情况下两年的预算开支，因此，对承担社会保障责任表现得充满信心。

问题是社会福利往往“易放难收”，若制度新建设时不将“责任”问题疏理清楚，他日可构成沉重负担在社会保险层面上，受益人和雇主的供款一直以来维持在低水平上，劳资双方供款合起来只及澳门个人收入中位数的0.5%，因此，应把握制度改革的契机，适当地逐步调整供款水平，让受益人在享受社会保障的同时，也更好承担应有的责任事实上，在中央公积金层面上，正是希望透过变相的个人“储蓄”积累，以保障退休生活，这制度本身就是一种个人责任的体现，人们不宜依赖政府年年有充足的盈余供“派钱”，这样也不利于发挥人们的积极性。