论当前我国土地市场的价格管理.doc

论当前我国土地市场的价格管理许 坚（中国土地勘测规划院 北京 100035）摘要：本文论述了当前我国土地出让市场和转让市场的价格管理关键词：土地；出让；转让；市场；管理　　我国的土地市场划分为出让市场和转让市场，因此，土地市场的价格管理就划分为出让市场的价格管理和转让市场的价格管理现分别论述之　　一、土地出让市场的价格管理　　土地出让市场是国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金而形成的土地市场目前我国出让市场价格管理上存在的主要问题是协议出让占的比重太大，价格偏低，造成国有土地资产的大量流失　　虽然法律规定我国出让市场的交易形式有协议、招标、拍卖三种，但实际上我国出让市场上的交易85％以上是协议形成的目前，我国协议出让价格一般为每亩4万元左右,与招标、拍卖相比是偏低的多数地方的实例表明，目前招标地价一般高于协议地价3-5倍，而拍卖地价一般高于协议地价4-10倍协议地价偏低还可从以下两个比较中看出: 1.与土地成本相比偏低土地成本主要由土地取得费、土地开发费和合理利润三个部分组成，按一般市场交易规律，协议出让价应等于这三个部分之和。

但我国不少地方的协议出让价低于这三者之和，有的地方是国家应得的开发利润没有全部得到，有些地方则连开发费也未全部收回，在与外商协议时这种情况尤为突出　　2.与转让价格相比偏低目前，以协议方式取得的土地，即使按规定进行开发之后再转让出去，其利润率也都在30％以上，而其他行业的利润率一般在15％左右，地产开发有这么高的利润率，主要是取得土地的成本太低造成的 由于协议出让价格偏低，而协议出让在土地出让市场中占了绝大比重，因此我国出让价格总体水平是偏低的出让价格偏低的原因是多方面的,主要有:　　1.经济落后，土地需求不旺在出让市场的三种交易方式中，招标、拍卖的地价之所以较高，是因为土地需求者的竞争造成的当经济落后，土地需求者不多时，也就难免通过协议低价出让土地　　2.土地供应总量偏大据国务院特区办统计，1993年初，全国开发区共2000多个，规划面积14800平方公里经过清理之后，到1994年12月，全国还剩下国家级开发区32个，省市级584个，规划面积达6606.8平方公里，与我国现有的15000平方公里的城市市区面积相比，仍是一个惊人的规模又如一个省辖市，1993年以来市党政领导在城市规划区内分头抓了四个开发区，大搞征地和土地前期开发，1993年提供用于出让的土地相当于该市年建设用地总量的10倍，而真正出让成交的土地面积则不足供地总量的20％。

　　3.协议定价的方式不规范目前的协议定价往往是领导定价、长官价由于不少地方领导人对土地经济不甚了解，对土地的价值认识不足，加之急于想引进资金，把地方经济搞上去，所以采用了降低出让价格的政策当然，也不排除某些领导人腐败堕落，为了个人私利故意低价出让土地的情况　　4.从事土地估价的机构和人员不适应地价评估和管理的需要目前，参与土地估价的机构和人员很多，但许多人未经过专门的土地估价技术培训，在不了解土地估价特殊性和土地市场行情的情况下，随意评估土地资产，有的评估价格还不够土地成本，扰乱了土地市场，这也是重要原因　　5.征地费用太低征地费用是构成土地成本的主要因素之一，征地费用太低，降低了土地成本，也就降低了出让地价　　应该承认，在经济的起步阶段，地价适当低一点也是无可厚非的现在的问题是出让价格太低了，既造成了国有土地资产的大量流失，又造成土地资源的极大浪费，也不利于企业间的公平竞争因此，我们应该加强出让市场的地价管理，注意提高出让地价为了提高出让地价，笔者认为可采用如下一些对策：　　1.加强基准地价评估工作，并规定各地的出让底价不得低于基准地价的一定水平同时，应定期修订基准地价，以适应经济发展与城镇建设实际需要。

　　2.坚持有计划、按规划出让土地，纠正目前某些地区脱离市场需求和开发能力、超出用地计划、违背城市规划盲目大量出让土地的混乱状态出让土地必须按建设用地计划进行数量控制，必须依据城市规划，必须与建设项目相结合，必须有明确的开发期限和进度要求，必须有基础设施配套建设的条件，必须按权限审批并按法定程序办理手续　　3.增大招标、拍卖的比重，尤其是高级公寓、别墅用地和商业用地，应该完全采用招标和拍卖的方式出让因为这些用地经常处在转让之中，也容易出现炒地皮现象对于生产性的高新技术产业用地，能够招标、拍卖的，也应尽量招标拍卖　　4.灵活运用划拨和出让两种供地方式虽然国有土地使用权供给方式的改革大趋势是从无偿到有偿、从单一划拨改为以出让为主，但具体到某一宗地的供给方式却不能教条地价管理的基准有四条：(1)防止国有土地资产的流失；(2)促使土地资源的合理配置；(3)保证企业之间的平等竞争；(4)促进国民经济的健康发展我们应该本着地价管理的这四条基准，灵活掌握每一宗地的供给方式比如，协议价格太低的，可暂时采用有偿划拨供地，待条件成熟以后，再转为出让方式因为划拨的土地使用者无权转让，要转让必须补交出让金，而出让的土地使用者就有权转让。

某县搞了一个3000亩面积的度假村，征地费每亩6000元，协议出让价也是这个数像这种情况，不如先采用有偿划拨方式，让其交征地费，待以后条件成熟再让其补交出让金，这样更有利于国有土地资产的保护　　5.加强土地估价人员和机构的管理凡从事土地估价的人员，必须经过国家组织的土地估价专业培训及考试，取得土地估价师资格证书后，才能独立从事土地估价工作从事中介服务的土地估价机构，必须具有一定数量的土地估价师，并向工商行政管理部门申请设立登记，领取营业执照以后，才能承担土地估价业务土地估价结果，要按规定报送土地管理部门认可或备案，接受监督和管理　　6.适当提高征地补偿标准这有利于增强内部压力，促使各地提高出让价格　　二、土地转让市场的价格管理　　土地转让市场是国有土地使用者将土地使用权出售、交换、出租、抵押等形成的土地市场转让市场的价格管理应以间接管理为主，其原因主要是：　　1.市场主体不同在出让市场中，政府既是土地市场的管理者，又是市场主体而转让市场的主体是各土地使用者虽然我国是以公有制为基础的国家，城市土地使用者主要是全民所有制的企事业单位，与政府也有很深的联系，但毕竟不是政府，其行为也不代表政府，因而在转让地价形成中，市场机制可以发挥更大的作用。

　　2.交易的复杂程度不同转让市场的交易形式多种多样，包括土地使用权的出售、交换、出租、抵押等，而且交易数量大、交易机会多，由此造成转让市场的交易情况远比出让市场的交易情况复杂因此，在转让市场中，政府是不便于直接管理转让地价的，应尽量发挥市场机制的作用　　3.市场管理的指导思想不一样我国对土地市场管理的指导思想是：国家垄断出让市场，放开搞活转让市场对出让市场的地价实行直接管理，可视为国家垄断出让市场的一种形式；对转让市场的地价实行间接管理，可视为放开搞活转让市场的一种形式如果把价格管死了，市场也就管死了　　4.地价与土地市场的关系为通过规范土地市场来管理地价提供了可能性土地市场是地价的基础，地价是土地市场的反映土地市场运作规范，地价表现出合理性；地价出现问题，反映出土地市场出现了问题因此，通过规范转让市场是可以搞好转让地价管理的　　对转让市场的地价管理以间接管理为主，并不是要求政府放弃直接管理地价的权力这只是说明在一般情况下，间接管理的效果优于直接管理，但是，如果转让地价畸低、畸高，严重影响了整个社会经济的正常运行，政府也应考虑直接管理，比如冻结地价　　对转让市场的地价管理以间接管理为主，在转让市场中会存在哪些对转让地价有重大影响的问题呢？笔者认为有：　　1.行政划拨土地直接进入市场。

目前，行政划拨土地大量直接进入土地市场，据估计，约占全部行政划土地的20％以上行政划拨土地直接进入市场通过两种途径影响到正常地价，一是造成投放市场的土地供应总量无计划增加，二是划拨土地直接进入市场属于隐形行为，其价格属于隐形价格隐形价格自身形成不规范，同时也影响了市场规范价格的正常形成　　　　2.土地投机(或房地产投机)近年来，各种类型的房地产公司一哄而上，其中多数从事房地产转手倒卖，哄抬地价，以获取高额利润土地投机造成的土地需求是虚假需求，市场提供的地价信号也是虚假的信号当投机性资本大量涌入房地产市场时，造成房地产业的虚假繁荣，价格猛升，随之而来的则是生产过剩，物业滞销，价格大跌　　3.虚报、瞒报土地成交价为了逃避或少交有关税费，不少转让交易的申报价格低于实际成交价有的交易还签订两份转让合同，一份是真实的；另一份是虚假的，用于上报房、地管理部门虚报、瞒报土地成交价造成土地市场中的成交地价偏离正常、合理的地价水平，使政府无法了解市场的真实行情，难于对土地市场的价格实施有效管理，也造成国家土地收益、税费的流失　　针对转让市场存在的这些问题，我国已制定出一些政策和法律加以规范，它们是：　　1.政府对土地使用权的转移有优先购买权。

按国务院55号令规定，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权　　　2.土地登记按《土地登记规则》规定，土地使用权转移必须经土地登记依法确认，转移行为才具有法律效力土地登记中，土地转移受让人要提供取得土地使用权的所有合法权源证明材料，土地部门才给予登记，否则，不能认为已取得了合法的土地使用权如果交易双方虚报、瞒报地价，其申报登记中的转移合同必是虚假合同，以这样的材料进行申报登记，其土地使用权转移是无效的，受让人的财产所有权不受法律保护　　3.征收土地增值税按照《中华人民共和国土地增值税暂行条例》规定，转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，应当缴纳土地增值税一般说来，征收土地增值税的作用有三个：(1)保证社会经济发展造成的土地增值收归国家，促进企业单位的平等竞争；(2)防止土地交易双方虚报、瞒报交易价格，使受让者在面临承受今后多交土地增值税的情况下，公开自己的成交价格；(3)防止单位和个人囤积土地进行投机　 4.只有履行了土地出让合同的土地使用权才可转让按国务院55号令规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。

未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权；未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让出租《城市房地产管理法》第三十八条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件之后才能转让　　5.行政划拨的土地不得转让、出租、抵押按国务院55号令规定，划拨土地使用权必须签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金后才能转让对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款笔者认为，现今之所以存在土地投机、瞒价、划拨土地直接进入市场等问题，原因主要在于上述的国家规定在一些地方没有得到很好的执行，执法不严，甚至有法不依今后只要我们坚决执法，管理到位，转让市场中出现的问题定会大大减少，转让地价也不会出现大的问题。

本文刊载于《中国房地产》1995年第11期。