《物权法》视角下我国农村宅基地使用权制度改革浅论.docx

《物权法》视角下我国农村宅基地使用权制度改革浅论 吕 翾[摘要]我国现行的宅基地使用权制度在内容上与物权法原理多有冲突,不利于突破城乡二元化社会结构,不利于发展农业、保护农民财产权的时代要求由此,应重塑权利主体制度;完善权利的取得方式;实行宅基地的有偿使用和有期限使用;允许宅基地使用权的自由转让使农村宅基地使用权制度不断得到改革与完善[关键词]物权法;宅基地;使用权;制度改革一、农村宅基地使用权的性质——决定宅基地使用权制度的内容从土地的财产属性来看,宅基地使用权具有典型的物权性,它基于满足权利人对他人所有物的使用和收益的需要而产生,属于农民财产权中的用益物权的重要类型《物权法》将其单独列为“用益物权”编下的一章,也表明宅基地使用权作为一种特定的用益物权已得到立法认可从土地的资源属性来说,宅基地使用权又具有社会保障性在我国二元经济和城乡社会结构背景下,在城市,采取的是以货币支付为主要方式的社会保障制度,而在农村,则长期实行传统农业社会的原始意义的土地保障制度农村宅基地承载着保障农民基本生活的特殊功能在这种背景下,农村宅基地使用权体现出了身份性、无偿性、无期限性、流动性受限的特点可见,现行的宅基地使用权是一种受限制的用益物权,基于其社会保障性的考量,现行制度并未将农村宅基地使用权作为纯粹的物权来安排。

农村宅基地使用权的双重性质导致现行宅基地使用权制度呈现出矛盾体的状态,在物权法的私法框架内,填充的却是关于国家对农村土地的管理和限制的具体内容这种重土地管理而轻土地权利,与我国的城乡二元社会体制关系密切在森严的二元社会体制下,国家通过城乡二元分治的户籍制度来把农民限制在土地上,也就把农民从城市和城市单位的社会福利和保障体系中剔除平均分配的宅基地成为农民作为农村集体成员的福利性权利,也成为其生活条件的重要保障基于此,农村宅基地使用权也随之不可转让,形成了农村与城市在居民住房方面的双轨制然而,随着改革的深入,人们已经认识到城乡二元制社会结构不利于我国的现代化建设现行的宅基地使用权制度表现出与社会现实需求的不一致,并不能充分地保护农民对集体土地的用益物权二、现行宅基地使用权制度与物权法原理的冲突《物权法》对宅基地使用权作了单章规定,明确了其作为一项独立的用益物权的法律地位,与土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等处于并列地位,对我国法律体系的完善所发挥的作用是值得肯定的但是,《物权法》对宅基地使用权是非常简单、原则的,而且对宅基地使用权的取得、行使、转让等问题都采用准用性条款,由《土地管理法》等法律和国家的有关规定进行调整,对原有立法并未有突破。

在这种立法模式下,现行的宅基地使用权制度是与物权法原理相违背的1、宅基地使用权的主体存在问题根据《土地管理法》的规定,宅基地使用权的主体范围主要是“农村村民”,即农村集体经济组织的内部成员城镇非农户人口的居民和本集体以外的其他集体经济组织成员被排除在该主体范围之外这一界定具有很强的身份专属性,体现出福利性和非价值性的特点这与用益物权作为财产权,对权利主体的平等性与非专属性要求是不相符的在主体形态上,采取“户”的概念户”的构成和法律性质如何,相关的立法中并未明确规定依民法原理,权利主体即民事法律关系的主体是指参与民事法律关系,享有民事权利和承担民事义务的“人”,应该具备独立、自主的意思表示能力,拥有民事权利能力在我国的民事法律体系内,权利主体有自然人、法人和其他组织三类,而户不能归入其中的任何一类将“户”作为民事主体,是有违民法原理的《物权法》不对宅基地使用权的权利主体做出具体明确的规定,以“户”为单位其实是一句空话现实中多以结婚作为判断“户”的标准,如2005年浙江省国土资源厅《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》便直接规定,只有已经登记结婚的村民才有资格申请宅基地这实际上剥夺了那些具备集体成员身份的单身村民取得宅基地使用权的资格,产生了分配不公的现象。

同时,目前以户为单位进行宅基地无偿分配的制度,不论每户人口的多少,一刀切地对宅基地面积进行均等分配,事实上造成了人均面积的不均等,对人口多的“户”而言,也是不公平的2、宅基地使用权的取得方式值得商榷根据《土地管理法》第62条的规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占有农用地的,要依法办理农用地专用审批手续2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》也规定,村民提出宅基地申请的,“在本集体经济组织或村民小组张榜公布公布期满无异议的,报经乡(镇)审核后,报县(市)审批”,可见现行的宅基地使用权的取得方式实际上是一种行政许可这与他物权的法理是不相符的他物权是指对他人所有之物在一定范围内占有、使用、收益的权利,是所有权人对其所有物的所有权权能的让渡,属于私法上的处分行为他物权的设立,应该是基于所有权人与他物权人之间的法律行为国家公权力的干预,仅表现在为了维护交易安全而实行的他物权公示制度方面宅基地使用权是土地所有权人在其土地上设定的权利负担有权设定宅基地使用权的主体,应当是作为农村土地所有权人的农民集体然而,上述规定表明,村民能否取得宅基地使用权,决定权在乡政府和县政府,这无疑是对集体土地所有权人的权利,违背了物权法的原理。

3、宅基地使用权的流转受限违背物权法发展的新趋势人口的剧增与资源的有限性之间的矛盾,促使当今社会的资源配置出现动态化、高效化特征,以实现资源的充分、合理利用这使得物权日益体现出动态流动性现代物权法更强调对物的经济效益的价值追求,表现出由过去单纯的强调归属转向追求利用价值的新趋势而现行农村宅基地使用权制度仍以归属为核心,流转受限,不利于宅基地作为一种稀缺资源的价值的充分发挥现行制度限制农村宅基地使用权的流转,2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》中第13条明确指出:“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证禁止农村宅基地向城镇居民流转,实质上排斥了以自主自愿的市场交易进行宅基地使用权自由流转的适用空间《物权法》仅规定了农村宅基地使用权是对集体所有土地的占有和使用的权利,却未对其收益、处分权能做出规定限制宅基地使用权的流转,至少造成了以下四方面的不良后果:一是限制了农民的房屋所有权所有权是权利主体对其所有物所享有的绝对的、自由的支配权农民作为建于宅基地之上房屋的所有权人,对该房屋的所有权享有完全的处分权然而现行法律对宅基地使用权转让制度作了限制,又根据地随房走的原则,使享有宅基地使用权的农民在转让房屋的时候只能转让给本集体村民,间接地限制了农民对房屋所有权的行使。

二是导致了宅基地的大量闲置和浪费如前所述,农村宅基地使用权具有福利性,只要具有农村集體成员的身份,就能以“户”为单位无偿获得分配,同时,又因宅基地使用权具有可继承性,“一户多宅”和宅基地面积超标的情况在现实中是普遍存在的随着农民人口大量涌入城市,“空心村”也已经成为比较普遍的现象,造成大量宅基地闲置,限制了宅基地利用效率,也不利于农民财产利益的增加三是不利于农民财产性收入的增加农民的宅基地使用权流转受限,必然会带来宅基地的非商品化、非资本化和非市场化的结果而现在城市的房地产已经高度市场化,房地产成为城市居民获得财产性收入的重要来源之一城乡比较而言,农民就丧失了一笔财产性收入四是催生了宅基地“隐形市场”尤其是在城乡结合部的城郊地区,农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在,引发越来越多的社会矛盾和法律纠纷三、完善宅基地使用权制度的若干建议1、重塑权利主体制度首先,突破“农村村民”的身份限制这是当今社会宅基地的社会保障功能弱化的现实的要求宅基地不再是农民生存的唯一保障,除了社会保障功能外,農民更追求宅基地的经济发展功能在这种情况下,应该弱化宅基地使用权主体的身份专属性,回归到开放性、平等性、非专属性的财产权主体特征。

其次,以自然人作为权利主体如前所述,“户”这一概念欠缺确定性,以自然人作为宅基地使用权的主体更具有优越性,在权利主体为多人时则成立共有关系这样才能实现法律关系明确,相互间的权利义务明确2、完善权利的取得方式如前所述,宅基地使用权的用益物权性质与行政许可的取得方式之间存在矛盾现行取得方式不仅损害宅基地所有权人农村集体的利益,同时还存在行政机关滥用权力寻租、行政不作为等损害农民权益的现象因此,立法应重视农民集体在宅基地使用权申请取得程序中的权利农民集体最了解本集体宅基地利用的状况,宅基地使用权的设定也直接与其利益相关,由农民集体根据本集体的具体情况,通过民主的形式,依法规定申请宅基地的详细事宜当然,这一权利能否得到落实,还有赖于农村集体所有土地所有权主体缺位问题的解决乡、县政府进行的审核批准,应当仅限于涉及公共利益的事项,如判断农民集体所设定的宅基地使用权是否符合土地用途管制,是否符合村庄和集镇建设规划和土地年度利用计划的相关规定等3、实行宅基地的有偿使用和有期限使用宅基地的有偿使用和有期限使用,都是为了提高宅基地的利用效率上文提到,目前我国农村普遍存在“一户多宅”和面积超标的现象,这已经超出了在宅基地的生存保障功能下集体成员基于成员权而无偿获得均等利益的范围。

成员对超出部分的利益无偿占有并不具有正当性,应该对其付出代价而非集体成员原本就不具有无偿取得宅基地的权利,因此自然应当支付相应的费用没有人会在需要付出代价的情况下去占有不需要的东西,也没有人会在已经付出代价的情况下而不积极利用其所占有的东西这样一来,农民在试图取得宅基地使用权之前就会有一个成本计算,从而避免了在无偿使用情形下占地的冲动另外,对宅基地规定一定的使用期限,是解决目前宅基地大量闲置的另一途径《城市房地产管理法》第26条规定了以出让方式取得土地使用权进行房地产开发,必须按照在一定期限内开发,否则要征收土地闲置费,甚至导致土地使用权被无偿收回的结果在宅基地使用权领域,可以考虑采取类似的制度,规定如果宅基地闲置超过一定期限,使用权人要缴纳一定的闲置费,闲置时间较久的,可由土地所有权人农民集体收回宅基地使用权这样可以解决“空心村”土地大量闲置、旧宅基地回收困难的问题4、允许宅基地使用权的自由转让十七届三中全会《决定》从政策层面上做出了打破“非农建设用地必须征为国有”格局的规定,以求通过逐步建立城乡统一的建设用地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,打破国家对土地一级市场的垄断,实现城乡土地的同地同权同价,破除城乡二元割据的局面。

农户的宅基地作为农村集体所有建设用地的主要组成部分,其自由转让的重要意义不言而喻解决农民的利益问题是解决农民问题的关键允许宅基地使用权的自由转让,是增加农民财产性收入的重要途径通过立法层面上对宅基地使用权自由转让的认可,也可以抑制大量的私下交易,使宅基地使用权的转让被纳入法律调整的范围中,可以减少相关的法律纠纷要实现农村宅基地使用权的自由转让,首先需要调整我国相关法律的价值取向如前所述,《土地管理法》等对宅基地使用权的转让做出了限制性的规定,与当前社会对资源高速流转,以产生高效益的要求不一致《物权法》对宅基地使用权规定过于简单,宅基地使用权制度存在内部价值取向的矛盾,急需在立法层面实现《物权法》与相关法律法规的完善和协调统一当然,宅基地使用权的自由转让并非不受限制的转让其必须要在相关的土地规划之内进行,同时也是处于监管部门监督下的有序流转其次,要实现宅基地使用权的市场化运作,还必须建立一套公示制度我国现行立法中未明确规定宅基地使用权转让必须进行变更登记,对登记的程序、机关也未有明确的规定然而,若宅基地使用权进入市场自由流转,基于交易安全的考量,完善的登记制度是非常必要的。