
美国政府对卡特里娜飓风的调查报告联邦政府对卡特里娜飓风的响应_经验与教训_二_.doc
12页美国政府对卡特里娜飓风的调查报告联邦政府对卡特里娜飓风的响应 :经验与教训( 二)迟了好几天 危机周 ———8 月 29~9 月 5 日4在受飓风影响的地区 , 州和地方应急人员努力 履行 紧 急 响 应 任 务 像 紧 急 医 疗 服 务 、消防 、治安 、搜救与救援以及避难场所 的工作等 , 工作环境温度很高 , 到处是危险 化学品 、受污染的泥浆 、倒塌的电力线以及 积水 潮水淹没了新奥尔良地区 3 座有毒废 弃物处理场 , 摧毁或危及墨西哥湾沿岸至少170 家自来水厂和 47 家污 水 处理 厂 应 急 人员不时置身于洪水 、化学品 、细菌和碎屑 中抢救生命 他们自愿投身险境工作是对他们勇敢精神和职业道德的有力证明 41 1 飓风登陆 (此节有删减)41 11 1 卡特里娜飓风对州和地方应急响应的影响许多州和地方公共安全机构的设施设备 遭受了严重破坏 路易斯安娜州的大岛市消 防局遭到 “整体毁坏”密西西比州比洛克 西市以及格尔夫波特市的消防局也遭受相同 命运 , 而路易斯安娜州的斯莱德尔市被迫关 闭了半数以上的消防队 密西西比州帕斯卡 古拉市警察局损失了 1/ 3 的警备车辆 。
部分 应急人员没有报到参加行动 8 月 30 日新 奥尔良洪水迫使奥尔良堂区应急行动中心关 闭 , 连市长办公室也不得不在飓风登陆后连 续几天在一家凯悦大酒店坚持办公 , 但将近48 小时无法与酒店外面的任何人建立可靠 的通讯联系 这意味着市长在飓风过后的两 天内 , 既不能有效指挥本地的应急行动 , 也 不能够为州和联邦的援助工作提供指导 由于通讯设施受到彻底摧毁 , 应急人员 缺少可靠的网络以协调应急响应行动 洪水 使人们无法向新奥尔良的警察局和消防调度 中心寻求帮助 , 无论 911 求救 还是公共 安全机构的无线电通讯都处于瘫痪状态 此 外 , 路易斯安 娜 州 用 于 互 助 通 讯 的 中 枢 系统 ———800 兆无线电系统停止工作 , 修复推41 11 2 搜救与救援卡特里娜飓风引发的风暴潮以及造成的洪水迫使开展了一次全美历史上最大规模的 搜救行动 各级政府数以千计的消防员 、警 察 、医护人员 , 与公民志愿者一起 , 冒着生 命危险从洪水淹没的建筑物内抢救人员和动 物 在新奥尔良 , 搜救任务尤其紧急 在堤 防决口后 , 要把成千的人从房顶上和阁楼里 抢救出来 。
正如纳金 ( Ray Na gi n) 市长所说 : “上 千 人 被 困 在 房 顶 上 或 阁 楼 里 , 急 需 施 救 ⋯⋯, 第一批赶到的救援人员跳入水中救 人 , 而 911 接线员全神贯注接听了成千上万 起声嘶力竭和绝望的求救 ”来自海岸警卫队 、应急管理局城市搜救 特遣队 、国防部以及其他机构的联邦搜救力量与州和地方应急人员一起 , 投入了对数万综 述人的抢救任务 仅仅海岸警卫队最后就抢救和撤 离 了 31 3 万多 人 , 是 一般 年 份 的 6 倍 多 , 赢得了 “新奥尔良圣人”的美名 在卡 特里娜飓风第二次登陆后不久 , 海岸警卫队 就在墨西哥湾沿岸地区开展救灾行动 应急 管理局的城市搜救队的表现也十分出色 , 最 后抢救了 6500 多人 在飓风登陆的 4 小时 里 , 国民警卫队的直升机在空中 , 其他军人 在地面同时开展了卓有成效的抢救行动 尽管如此 , 实际搜救情况表明仍需要加 强城市搜救与民事搜救这两大任务之间的协 调工作 城市搜救是指搜救被困在倒塌建筑 物内人员的特殊任务 , 与此相反 , 民事搜救 从事在诸如海上 、空中和陆地开展的其他搜 救行动 。
然而 , 目前还没有上述两大任务进 行联合搜救的计划 , 导致出现了协调上的问 题 一些搜救组织在统一指挥下主动填补搜 救缺口 , 确定自己的搜救重点 、区域以及安 置被救人员的地方 令人遗憾的是 , 在有些 情形下 , 搜救人员不得不让灾民留在高速公 路上 这些灾民处在恶劣的天气环境中 , 长 时间地需求交通工具 、食物和饮用水 在国家响应计划框架内 ,美国应急管理 局被授权作为主要机构 ,通过第 9 应急支持 工作小组协调城市的搜救行动 但由于国家 响应计划重点只在城市搜救 ,加上搜救队伍 在洪水环境下的训练不充分 ,也不连续 ,设备 缺乏 ,因此 ,在卡特里娜飓风期间 ,国家响应 计划无法做到对所有联邦政府的搜救力量进 行预先安排 ,做出计划并最终整合 比如 ,内 务部拥有船只操作以及实施民事搜救的丰富 经验和技术 ,但内务部不是正式的第 9 应急 支持工作小组成员 ,其部署浅水搜救船的提 议从未达到可操作阶段 如果将内务部编入 第 9 应急支持工作小组 ,则该部的水上搜救力量就可能有效地加入响应行动 情形进一步恶化 ,州和地方官员开始组织全城大规模的人员撤离 鉴于路易斯安娜州和 新奥尔良市都没有登陆后的撤离方案 ,州和 地方官员与应急管理局 、国防部和交通部共 同实施了这次登陆后的撤离行动 。
新奥尔良圆顶体育馆内的情形最令人担 扰 随着数以千计的灾民涌入体育馆 ,馆内 人员数量不断上升 洪水又切断了通向体育 馆的道路 ,使得物资供应 、人员撤离和其他救 助行动异常困难 飓风期间体育馆电力已中 断 ,只有靠应急发电机带来微弱的光线 路 易斯安娜州国民警卫队派员保护发电机免受 上涨洪水的毁坏 由于体育馆内人太多 ,又 没有空调和自来水 ,情形变得越来越困难 8 月 30 日上午 ,美国卫生和福利部评估说圆顶 体育馆“不适于人居住”布兰科 (Bla nco ) 州长于 8 月 30 日视察 了圆顶 体育 馆 , 断 定 在 体 育 馆 内 的 人 必 须 “尽快”撤离 但没有其他方面的帮助 , 路 易斯安娜州以及当地官员就不可能应付这种 规模的飓风登陆后的撤离行动 很快 , 在体 育馆内的应急管理局官员请求应急管理局总 部提供大客车用以转移避难人员 在接到请 求 的 1 小时内 , 应急管理局分派任务给 交通部 , 即第 1 应 急 支 持 工 作 小 组 责 任 单 位 , 帮助这次撤离行动 交通部开始召集超 过 1100 辆的客车车队 , 其规模相当于一些 美国最大的交通机构 。
这些车辆帮助体育馆 以及新奥尔良其他地方的撤离行动 路易斯安娜州和联邦官员开始联系其他 州以把避难人员转移到他们州的一些城市 , 并共 同制 定 撤离 计划 到 8 月 31 日 上 午 , 布兰科州长与得克萨斯州州长佩里 ( R1 Per2 r y) 达成协议 , 将新奥尔良体育馆内的几千 人转移到休斯敦圆顶棒球场 8 月 31 日晚 上 , 大量联邦政府租用的大客车开始到达新 奥尔良体育馆 开始 , 避难人员登车后都直 驶休斯顿 但随着休斯敦圆顶棒球场开始满员 , 联邦和州的官员确定了在多个州以及哥41 11 3 飓风登陆后新奥尔良的人员撤离由于发生严重洪水 ,8 月 30 日新奥尔良伦比亚特区的其他接收地点 国防部 、交通部与州和地方官员一起向 灾民提供饮用水和食物 , 还制定了新奥尔良 其他 3 个地方的灾民撤离计划 这 3 处地方 分别为阿尔吉斯角 、会议中心和 10 号州际 公路立交桥 8 月 31 日 , 州长 办公 室接 到 报告 , 说从来没有打算用作避难所的会议中 心和立交桥上聚集了大批人群 必须马上将 情况通知到这些人 , 否则 , 其中一些人会以 为会议中心是一处安全之地 。
实际情况是 , 该中心为一大型公共建筑 , 地势较高 , 既不 是避难所 , 也不是指定的撤离点 , 所以没有 事先储备食物和饮用水 此外 , 自发聚集或由搜救队利用船只和 直升机转移的大批人群被撤离到高处 , 如市 中心的立交桥等地 但这些搜救队并没有协 调的计划 , 也没有统一的指挥来进行搜救行 动 此时 , 聚集的人员暴露在烈日之下 , 周 围温度高达华氏 98 度 面对如此可怕的情 况 , 布兰科州长立即行使职权命令征用私立 学校校车用于撤离 , 因为其他的车辆大部分 停放在已被洪水淹没的停车场而无法使用 布兰科州长指示这些校车将灾民从立交桥上 转移到城外的安全地方 到 9 月 2 日上午 , 约 11 5 万人从体育馆 撤离 , 5500 人左 右仍 留 在馆 内 由 于体 育 馆和会议 中心 的人 数 在飓 风 登 陆 后 不 断 增 加 , 使得有 关 确 切 的 人 数 报 告 不 断 变 化 体育馆内的最后 300 人在 9 月 3 日星期六 爬上客车 ⋯⋯而留下的撤离工作则由于车 辆被调往新奥尔良会议中心帮助撤离在那里 的约 21 5 万人而中断 ⋯⋯。
得克萨斯州空军 国民警卫队估计 , 星期六早些时候留在体育 馆的灾民大约在 2000~5000 人 ⋯⋯路易 斯安娜州应急和准备办公室的一位代表估计 的数字约在 2000 人 , 并说灾民涌向体育馆 不是为了避难 , 而是听说大批车辆正驶向体 育馆后想乘车逃离新奥尔良 除了生病和受伤的以外 , 在 9 月 3 日星期六之前没有一个人被撤离过度拥挤的新奥尔良会议中心 然而此时 , 包括圆顶体育馆 内生病或受伤的 , 共有超过 31 5 万人从新奥 尔良撤离 随着撤离行动的继续 , 会议中心 和体育馆的情形开始稳定下来 , 两处都能得 到食品 、水和医疗物品 到 9 月 4 日 , 国土 安全部报告说 , 体育馆和会议中心的灾民已 全部撤离 , 但其他流离失所的灾民还在涌入 上述两地 , 需要时还要撤离 在地面撤离的同时 , 国土安全部 、交通 部和国防部协同成功进行了空运撤离行动 , 共撤离了 21 4 万多人 , 为美国本土历史上最 大规模的国内非军事空运行动 联邦机构在 州 、地方政府以及私人部门的配合下协调了 空运撤离 在联邦航空管理局恢复了对新奥 尔良国际机场的空中交通管制以及跑道运行 后 , 交通部协调私人航空公司和国防部的交 通指挥所 , 开始了大规模空运撤离行动 。
交 通部邀请美国主要航空公司的工会组织 ——— 航空运输联合会到全国应急协调中心帮助协 调自愿参加救援行动的航空公司 除了这些 民用飞机参加撤离行动外 , 国防部同时从新 奥尔良路易斯阿姆斯特朗国际机场派出了医 疗飞机 国土安全部的交通安全管理局提供 了安全检查仪并派出空警人员以保证航班安 全 搜救直升机直接把灾民送到机场 , 而联 邦警卫局人员则承担从体育馆撤离车辆的护 送任务 交通安全管理局与其他安全机构人 员在机场没收了撤离者的几百件武器 , 前 3 天就有 90 件 由于当地通讯设施完全瘫痪 , 负责交通 的联邦协调员对撤离的实际情形几乎一无所 知 , 尤其是难 以 协 调 大 批 量 用 于 撤 离 的 客 车 、火车和飞机的调度 有一个例子 , 一列 可容纳 600 名撤离者且装满必需品的火车 , 在离开新奥尔良时仅上了 100 来人 有时乘 坐撤离者的客车和飞机在途中转道到新的目 的地 , 但在始发地或目的地的协调官员却不知道 如果事先不通知撤离者到达的时间 ,有时就难以为大量涌入的人群提供食宿 此外 , 部分乘坐飞机的撤离者报告说 , 他们登 舱时没有被告知目的地 , 航班着陆时都不知 道在何地 。
了这一请求 两天后 , 路易斯安娜州长向国土安全部长提出了类似的请求并得到批准 ,国土安全部增派执法人员前往该州 到 9 月 5 日 , 国土安。












