节约集约用地保障科学发展.doc

节约集约用地保障科学发展土地资源问题关系经济社会的可持续发展，关系民族的生存根基和国家长远利益人多地少 是我国的基本国情，国家目前实行最严格的土地管理政策，严格保护耕地资源，分配的用地 指标非常有限，土地供需矛盾非常突出在这种情况下，要实现保护耕地和保障发展双赢， 必须集约利用土地胡锦涛总书记指出，要按照建设节约型社会的要求，积极探索建立国土 资源管理的新机制，节约集约使用土地，切实保护耕地特别是基本农田温家宝总理在十届 人大五次会议上所作的政府工作报告中强调，节约集约用地不仅关系当前社会经济发展，而 且关系国家长远利益和民族生存根基可以说，集约用地是当前事关经济社会发展的一个非 常重要的课题一、莱芜市土地利用现状及存在问题分析莱芜市地处鲁中山区，面积2246平 方公里，人均耕地只有0.82亩，低于全国、全省平均水平，接近联合国粮农组织确定的人 均0.8亩的警戒线，是全省人均耕地最少的市之一莱尤市土地供需矛盾突出，但莱芜市 目前土地粗放利用的问题却很严重，土地集约利用还有很大差距一）城镇建设用地现状 2006年，莱芜市区占地总面积54.76平方公里，人口 124.8万，人均建设用地面积136.2 平方米。

莱芜市镇驻地占地总面积20.5平方公里，人均建设用地面积157.7平方米总体 来看，莱芜市城镇人均占地面积141.4平方米，比省政府规定标准110平方米高出28.5%.通过以上对比可以看出：莱芜居住用地和工业用地占建设用地的比例明显偏大，土地利用强 度明显偏低土地利用强度是评价土地集约利用水平的重要标准，主要以建筑密度和建筑容 积率为评价指标根据对莱芜市区4个街道83个街坊22480宗地的汇总统计分析，从平 均建筑密度来看，市区（城镇）平均建筑密度为12.78 %，根据城市规划要求，城市建筑 密度应控制在35%左右，莱芜市市区建筑密度较其低22.22% ,山此可见，莱芜市市区土 地平面利用率较低从平均建筑容积率来看，市区平均容积率为0.23 ,较全国平均建筑容 积率水平0.34尚有一定差距，这表明楼层较低，土地的空间利用率不高二）农村居民 点用地现状莱芜市农村居民点人均用地普遍偏高，村庄占地面积大，集约化水平低据调查, 莱芜市农村居民点用地222298亩，农村居民约83.4万人，人均177平方米，超过省政 府规定的农村人均建设用地100平方米的标准，更远远超过无锡市30平方米的标准三） 园区用地现状目前，莱芜市有3个省级开发区，土地集约利用水平普遍较低，在土地使用 效率和投资强度上，远远落后于先进城市。

莱芜市开发区2001-2006年固定资产总投资530 亿元，同期供应土地70305亩，亩均固定资产投资75.39万元，远低于省政府规定的高新 区160万元/亩和高新区外100万元/亩以上的标准从投资强度看，国家规定省级开发区的投资强度应该在每亩160万元以上，而莱芜市投资 强度最高的钢城开发区每亩仅70万元，低的不到50万元，省级开发区之外的园区有的不 足10万元江苏省昆山出口加工区，每亩土地投资强度600多万元，是莱芜市的10-20 倍从产出效益看，2005年，莱芜市开发区亩均产出效益33万元，而江苏省昆山出口加 工区高达1200多万元，无锡市新加坡工业园每亩年产出效益近700万元，分别是莱芜市 的36倍和21倍从用地看，2005年以来，诸暨市推行“零增地技改”，企业技改投资30 多亿元，没有新占一分耕地；绍兴市实施“零土地技改”和“无土地招商”；宁波一个开发区投 资1000多个亿，基本没有新占地而莱芜市平均每年新增建设用地5000亩左右从厂房 看，先进地区的开发区内工业厂房一般在3-4层，高的达到十几层，莱芜市几乎全部为单 层厂房以上对比分析表明，莱芜市各开发区在很大程度上存在粗放式经营土地的现象，土 地资源利用率较低，但同时也说明莱芜市开发区内土地内涵挖潜、盘活存量的再利用潜力很 大。

四）莱芜市土地粗放利用的原因分析一是观念认识问题节约集约用地的意识尚未全 面树立，乱占滥用土地的根本动因尚未消除，“重利用、轻节约、轻效率”的思想比较突出， 认为只要发展了，什么问题都解决了，分离了发展与节约集约用地的关系部分“假项目、 真投机”的用地者骗取土地，造成土地闲置；“小项目、大用地”现象较多，严重浪费土地资 源在用地安排时，选址较随意，影响了规划的法律效力，土地利用结构不合理的现象比较 突出二是用地规划布局不合理郊区、城镇沿着对外交通要道两侧向外蔓延，路边厂、路 边店应运而生，基础设施建设难以配套，从而导致了规划布局紊乱，造成用地结构不合理 用地偏重于外延发展，内涵挖潜不够，集约利用程度低空间分布存在以下问题：工业未向 园区集中，分布散乱、数量多、规模小、空置、闲置较多，集聚效应差；商业用地利用程度 低，对周边辐射能力弱；许多工业用地和居住用地混杂在一起，使得公用设施用地、道路广 场用地、绿地等所占比重偏低，影响了区域经济社会的协调发展三是政策法规规定的缺失 不利于节约集约用地，项目用地监管难度大目前，国家对各类项目用地均核定了投资强度、 容积率等控制指标，只有达到规定要求的才能办理用地手续，达不到要求的不予审批土地或 核减用地规模。

但由于缺乏统一的后置验收管理办法，很难对项目用地形成有效监管莱芜 市自主制定的项目竣工核查制度也存在是否合规、是否加重企业负担的顾虑，对核查不合格 的企业如何处置等问题也缺乏硬性规定节约集约用地工作还没有作为一项硬指标列入地方 党委、政府的考核内容，难以调动积极性四是农村居民点规划滞后，管理不到位农村居 民点布局分散，建设用地数量大，粗放利用现象普遍农民日渐富裕，住房建设不断升温, 而且普遍建新不拆旧，一户多宅现象明显，并且建房时求大求宽主要原因是规划滞后，审 批监管不到位据了解，莱芜市目前编制了村庄规划的不足200个，其余大部分村庄历史 上从来没有过村庄规划，用地审批、监管无据，导致村庄建设的随意性和布局的短期性，多 以自发的“满天星”的形式散乱布局；也导致了村庄用地管理部分失控，乱占滥建现象时有发 生有些村两委班子成员误认为农村集体土地由村两委说了算，出现了随意安排的现象，导 致了违法占地的大量发生五是用地单位节约用地意识不强，甚至圈占土地投机谋利企业 普遍存在节约用地意识不强的现象，没有坚持高容积率、高密度的节约集约用地原则，厂房 两层以上的很少，大部分企业厂房为单层，盲目求大，低效利用、闲置浪费土地严重。

从工 业企业用地来看，不少工业用地布局分散、宽打窄用、优地劣用，单位面积土地产能小，低 效利用问题突出有些项目为多占用土地，在申请立项时，随意夸大，虚报投资额，实际投 资难以到位一些停产、半停产企业、资不抵债的企业，其土地资产也未进行盘活有的项 目因企业建厂比较早，一直没有较好发展，造成低效用地二、莱芜市土地集约利用潜力分 析1、城镇建设用地潜力分析莱芜市去年对东至博莱高速公路和磁莱铁路，西至西内环路, 北至辛大铁路以北，南至牟汶河以北包括高庄街道办事处部分驻地在内的64.44平方公里 土地进行了潜力分析评价区的土地利用潜力类型见下表： 总体分析，评价区共有2456.83公顷低度利用土地和未利用地，土地利用潜力很大莱芜 市共有城中村69个，占地22388.02亩，人均190多平方米城中村”多为平房，容积 率在0.5以下（一般住宅小区容积率在1.2以上），土地利用率较低如果按110平方米/ 人安置，可腾出土地4669亩镇驻地也多为平房，容积率不到0.2 ,如果建楼房，容积 率达到0.8以上，至少可腾出1538亩土地2、农村居民点用地潜力分析目前来看，建 设用地挖掘的最大潜力在村庄莱芜市农民建设住房普遍求大求宽，宅基地面积大多超过规 定标准，土地浪费严重。

如果将当前的人均177平方米降到100平方米，全市可腾出土地 96322亩如果能够全部实现小区化建设安置，按照国家最高人均住宅面积指标28平方米 /人计算，需要35026亩土地进行安置，加上必要的绿化、广场、道路等配套设施（24平 方米/人），还需要30023亩土地，共能置换出建设用地指标157249亩，相当于省分配 莱芜市近100年的指标总数3、园区用地潜力分析莱尤市三个开发区目前的面积约14平 方公里，平均投资强度是65万元/亩，如果达到国家、省规定的投资强度160万元/亩, 全市的开发区可节约土地8.4平方公里以设立时间较长、发展较为充分的高新区为例， 现已建成总面积8143.07亩，其中工业面积6596.18亩，固定资产投资额44.5亿元，平 均投资额度为67.46万元/亩如果投资强度按160万元/亩计算，可节约土地3815 亩4、工矿企业用地潜力莱芜市独立工矿面积64390.2亩，30%以上项目用地不同程 度地存在土地低效利用或荒芜闲置问题，个别项目闲置荒芜面积达80%以上经调查，独 立工矿闲置及废弃地面积7039亩，低效利用面积8466.7亩主要有两个方面的资源可以 挖掘：一是废弃矿坑。

莱芜市境内矿产资源丰富，由于过去乱采滥挖矿产资源，造成了大量 的废弃矿坑这部分大约有3000亩的用地潜力，利用难度较大，但通过废弃地整理，可以 直接安置项目，也可以置换到园区内安置项目二是工矿废弃地目前全市工矿废弃地有 2000多亩可以直接利用三、促进土地集约利用的对策研究土地有限，用法无穷；资源有 限，发展无限要突破莱芜市新一轮发展的土地供应“瓶颈”，充分发挥有限的土地资源对经 济社会发展的承载和支撑作用，必须坚持“严控增量、盘活存量、管好总量、集约高效”的原 则，走出一条节约挖潜、集约利用的新路子一）就制度建设来看，当前必须要尽快完善 土地节约集约利用考评体系科学的考核评价体系可以形成节约集约利用资源的正确导向去 年12月份，莱芜市下发了《关于建立节约集约用地考核评价制度的通知》，并在全市范围 内首次对4个园区、17个乡镇（办事处）开展了节约集约用地考评，这标志着莱芜市土 地节约集约利用考评体系初步建立今年年初，省委、省政府联合下发《关于健全推动科学 发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》，首次在全省层面上将耕地保护责任和土地 节约集约利用工作列入党政领导干部考核指标体系但是，土地节约集约利用考评工作毕竟 是一项新生事物，需要在制度和实践上不断充实完善。

当前，要把土地节约集约利用列入党 政领导干部考核指标内容工作落到实处，严格对各级党委、政府的考核，明确主要领导是第 一责任人，分管领导是直接负责人，一级抓一级，横向到边，纵向到底，改变干部考核只看 GDP增长，忽视节约集约用地，造成耕地大量被占用和浪费土地的现象要完善相应的奖 惩机制，定期通报，并运用土地集约利用评价结果与建设用地指标相挂钩，凡是未达到标准 的地区，不得继续扩大用地规模，并停止下达新增用地指标，以推动土地的集约利用，促进 人们增强耕地保护意识二）就经济制约方面来看，要建立和完善集约用地的利益约束机 制一是要加大土地税费征收力度这是治本之策要加重用地税赋，加大征收力度，对单 位和个人占用和浪费大量土地资源从经济上进行约束，逼迫闲置低效用地者自动节约用地 要按照新标准开征城镇土地使用税，严格税费征收政策和标准，堵塞税费流失漏洞，依法加 强征管，做到应收尽收，充分发挥出土地税费对土地集约利用的杠杆调节作用要提高耕地 占用税标准，遏制新增建设用地扩张和利益冲突二是建立土地收益基金制度，控制各级政 府使用土地收益的规模国有土地收益不得在当期全额支出，从而控制基本建设规模，防止 重复建设，并建立起地方政府在任期内对土地资源合理利用和配置的经济约束机制。

三是完 善土地产权制度，按照“归属清晰”的要求，在坚持土地公有制的前提下，明确土地所有权主 体和所有权实现方式尽快完善土地确权登记制度，将国家土地所有权、集体土地所有权落 到实处，特别是要注重加强对集体土地所有权、使用权的保护，减少和杜绝随意征占。