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城市基础设施投融资研究郴州综合职业中专学校彭名勇城市基础设施投融资方式的探索作者：中国石油大学人文学院经济学系刘子斌内容摘要：基础设施是国民经济发展的基础，是衡量投资环 境的一项重要内容，也是提高城乡人民物质文化生活水平的 基本保障,从整个国民经济机构来看基础设施是我国几经发 展的薄弱环节当前我城市化速度加快,特别是2008年奥运 会的主办对我国城市基础建设提出了更高的要求.长期以来 我国基础设施建设的投融资体制不合理，融资渠道单一，公 用事业的商品性体现不充分，价格改革滞后，财政负担重等 制约了我国基础设施的发展因此，如何改革城市基础设施 投融资体制，进一步整合城市基础设施资源，促进我国城市 基础设施进一步发展是当前亟待研究的重要课题关键字：基础设施投融资经营城市政府职能与政府改1、城市基础设施的内容城市基础设施包括技术基础设施和福利基础设施两方 面的内容前者包括市政工程、能源、交通、通讯、城市供 水、污水处理等，后者涉及住宅、医疗卫生、文化教育、幼 儿保健等设施基础设施是国民经济发展的基础，是衡量投 资环境的一项重要内容，同时也是提高城乡人民物质文化生 活水平的基本保障比较世界各国近现代经济的发展，那些 经济发达的国家和地区基础设施都相当完备，而经济落后的 地区基础设施相对簿弱，成为制约国民经济发展的主要因 素。

由于基础设施建设具有消费的准公共物品性、经营的自然垄 断性和投资的资金集合性等特点，这就使得政府在管理的时 候常常陷入两难的境地一方面，基础设施建设必须由政府 出面引导和监管，以维护公众利益；另一方面，政府必须引 入竞争机制，以提高效率2城市基础设施建设投融资对经济增长贡献根据1978 - 2002年我国城市基础设施投资和GDP资料，测 算我国城市基础设施建设投资对国民经济增长贡献初步测 算结果：（1 ）尽管城市国民经济发展并非完全依赖基础设 施建设投资，但城市基础设施建设投资必定推动国民经济发 展2 ）城市基础设施建设投资是国民经济发展先行指标, 但时滞只有1年，投资对经济发展作用总体上具有周期短、 见效快的特点3 ）城市基础设施建设投资对国民经济贡 献的量化关系为：每100元的城市基础设施建设投资将会产 生172元的增加值3我国基础设施建设制约因素的现状分析第一，投融资体制不合理，融资渠道单一我国基础设施建设长期基本上实行的是政府单一管理体制， 城市建设资金的筹措、使用和管理由政府包揽融资渠道窄, 政府财力有限，这是造成我国城市基础设施建设规模过小的 主要原因作为我国城市基础设施建设投融资方式探索较早得的上海 市，于1992年开始加大城市基础设施投融资体制改革，改 变了过去政府投资的单一渠道，实现了资本化运作。

从1992 年至1996年，上海市用于城市基础设施的建设资金1480亿 元，相当于整个80年代的8倍，从1996年至2000年，上 海市用于城市基础设施的建设资金2300亿元，相当于“八 五”时期的1. 8倍在庞大的基础设施投资中，财政投入 仅占1/10,其他资金来源于市场化的多渠道融资方式，具体 包括以下几种：（1）政府出资包括财政贷款、土地批租 收入、各类城市建设政策性收费2）国际资本市场融资 1989年，上海成功利用国际资本建设地铁一号线之后，利 用外资步伐大大加快，通过世界银行和亚洲开发银行融资， 解决了杨浦大桥、污水治理工程、内外线高架等重大工程的 建设资金到1996年底，不包括在沪46家外资金融机构的 贷款，上海直接利用外资进行交通、邮电等基础设施建设的 资金高达100多亿美元3）发行城市建设债券如发行 浦东建设债券及市政建设债券、煤气建设债券等，为提高城 市居民煤气普及率、加快高架路等重大市政项目建设发挥了 重要作用4）市政设施专营权出让上海市政府通过城 市建设投资公司融资建成南浦大桥和杨浦大桥后，即对这两 座大桥的经营权进行了转让，一举获得资金25亿元，并利 用这笔资金建成了徐浦大桥。

同时，又通过转让延安东路隧 道的专营权建成了隧道南线再如沪嘉高速公路、沪宁高 速公路上海段、延安高架桥西段，都是由政府出资建设后， 转给国内外企业经营的通过经营权的转让，存量资产变成 了增量资产迄今，上海市已通过出让部分城市基础设施的 专营权而获得了 20余亿美元的资金5）组建上市股份公 司，吸收社会闲散资金1992年6月成立凌桥自来水公司， 向社会发行股票，募集资金2亿元，这是我国城市给水行业 中首家实行份制的企业稍后成立的原水股份有限公司是上 海市自来水行业的第二家上市公司，它开创性地利用直接融 资手段，建设投资额达30亿元的城市基础项目一黄浦江上 游引水二期工程，日供原水能力达560万立方米此外，股 份合作制企业也在给水行业出现，完全由职工集资持股浦东 清溪自来水公司，前身是浦东外高桥水厂，改制股份合作制 企业后，自负盈亏，一举扭亏为盈6）吸引大企业投资 基础建设如上海实业等6大投资（金融）集团公司，已开 始承担部分基础设施建设像延安路高架中段建设工程，在 27亿元的投资中，上海建工集团就投下了 5亿元的巨资，开 了国有企业投资上海市政设施的先例7）融通社会基金 如借用市社会保障基金。

8）采用BOT（建设-经营-移交） 方式融资近几年，上海市通过BOT方式，建设了一大批重 大基础设施项目，解决了大型基础设施项目资金需求大、政 府投入不足的难题不仅市政府在运作项目，区政府同样在 运作项目随着城市建设中市区两级管理体制的确立，区域 性城建项目的资金筹措和还贷也向多元化方向发展通过投 融资体制改革，上海已经建立了一套以政府为主导、多元化、 高效率、良性发展的基础设施投融资体制，使上海市城市建 设在过去10年中发生了根本性变化，为上海城市经济的发 展奠定了坚实基础第二，公用事业的商品性体现不充分，价格改革滞后，财政 负担重城市建设涉及到城市产品的供给问题城市产品的 供给从理论上来说包括两大部分共，即私人物品和公共物 品公共物品中又包括了纯公共物品和准公共物品私人物 品由私人或者说由民间来提供，纯公物品由政府来提供；准 公共物品由政府和企业联合提供但这种认识目前也发生了 一些变化，由于技术及制度设计方面的原因，在很多国家， 一部分纯公共物品或者准公共物品也越来越具有私人物品 的某些性质和特征，因此，原来由政府提供的物品，也可以 由非政府的多元化资本提供公用事业的产品，如自来水、 燃气、热力和公交一直都被认为不属于商品范畴。

这种观点 淡化了公用事业产品的价格，使它们长期处于低价运营状 态，价格不能反映生产实际成本，价格与价值背离为维持 其运营，政府每年都要给公用事业企业以巨额补贴这一方 面增加了财政负担，另一方面使公用事业企业的政策性亏损 和经营混在一起，难以划清，无法对企业经营状况进行考核, 不利于公用事业企业激励机制的形成，在一定程度上掩盖了 企业经营不善、效益差等问题由于没有形成规范合理的定 价机制，尽管国家有明文规定：“公用事业产品的调价本着 居民用户保本微利，工业用户略有盈余的原则但是这一 原则的确定本身就使公用事业产品价格与其实际生产成本 脱离因此，公用事业企业虽然在价格测算中千方百计使其 反映成本，但经政府部门审批后，最终出台的价格仍与成本 相去甚远，需财政补贴支持这种价格机制人为因素较大， 受决策者的影响比较明显，而且每次调价都缺乏明确原则， 只能解决临时问题，没有形成规范合理的价格机制第三，城市建设投资公司市场主体地位没有真正体现我国 一部分已经建立城市建设投资开发的公司大部分主要依靠 贷款运作，由于一些投资无法收回，出现经营困难而作为 开放城市的上海市，由于其投融资开放时间早，资金运作与 国际接轨，城市建设投资公司实现了资本化运作，公司成立 以来累计筹措的资金用于城市基础设施项目建设。

从资金构 成来看，上海市城市建设投资公司的基础资金来源主要包括 政策性协调资金、各类征管的城市收费、国内外融资、盘活 城市存量等等其投资方式的主要特点是项目的权责分明 一般由公司代表政府直接投资某些项目，并形成公司的固定 资产例如，投资额近13. 3亿元的杨浦大桥，自建成之日 起，产权即归城市建设投资公司所有，同时该公司承担向亚 洲开发银行归还全部贷款的责任；对于不能形成固定资产的 项目，按决策程序审定后予以资金核销；对于经营性、生产 性、收费性的城建项目，由该公司通过银行与建设单位签订 借款合同，实行贷款建设除了投资、融资、用资以外，该 公司还充分发挥资本运作的市场功能，致力于开发项目投资 和资产经营到目前为止，上海市城市建设投资公司已拥有 全资公司9家，控股和参股子公司26家，实现累计盈利11 亿元同时，通过资产的授权经营，公司积累的资产已超过 830亿元，是成立时的10余倍，公司的资产负债率由79%降 为45%以下，以城市建设投资公司为主体的城市基础设施融 资，已初步形成了 “货币一实物一货币”的良性循环4城市建设投融资需要转变观念20世纪90年代后期，随着经营城市理念的提出和树立, 我国一些先进城市从城市经营的现实需求出发，相继实施城 建投融资体制改革，主要做法是：成立以城建投融资为主的 城建投资公司，作为城市政府授权经营城市基础设施等资产 的经营机构，成为城市吸引社会资金投入城市建设的平台和 载体。

例如上海长沙、重庆、武汉等城市，均有成功的实践 经过多年的运作，这些城市的城建投融资途径、运作方式和 调控手段等方面都发生了根本性变化，对城市建设与发展起 到重要的推动作用近几年建设与发展速度较快的区市，如 城市经营取得显著效果的青岛开发区、城阳区等，也是在投 融资体制上进行大胆尝试和改革并建立城市投资发展公司 的结果但从总体上讲，很多城市的市一级城建投融资体制 与城市发展和加入WTO的客观要求不相适应主要原因是思 想观念转变不够，仍然认为城市基础设施、公共事业必须是 国有国营，没能建立起适应市场经济发展要求的城市基础设 施投融资体制，以广泛吸引社会资金、民间资本的进入其 实，城市公共事业并非都是亏损或不能盈利的行业，由于其 具有广泛、稳定的消费群体，竞争又不充分，所以只要善于 管理和经营就可以获得稳定的收益和利润青岛公交改革的 成功实践已经印证了这一点因此，只要政府面向社会开放 城市基础设施的建设、管理和经营权，善于对城市资源和资 本进行运作，完全可以实现以少量资本带动大量社会资本投 入城市基础建设，促进城市的快速发展和环境改善思维 的转变可以释放出极大的生产力，上海市用“借鸡生蛋”的 投融资方式在城建资金筹措上做出大文章的例子可让我们看出转变观念的必要性。

5城市建设投融资改革的基本思路与构想借鉴国内外先进城市的经验，城市建设投融资改革的方向应 当是逐步建立“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资 新模式、新格局把政府资金继续作为城市基础设施建设投 资的稳定来源；把经营城市作为扩大城市基础设施建设投资 的重要途径；把引入社会资金作为城市基础设施建设投资体 制改革的重点；把多种融资方式作为城市基础设施建设投资 的主要渠道；把依法管理作为加快城市基础设施建设投资的 根本保证市场经济条件下，由于政府不能直接从事城市经营项目的直 接运作，因此不少城市和县区从城市经营的现实需求出发， 先后建立了城市发展投资公司，作为城市政府授权经营城市 基础设施等资产的经营机构，成为城市吸引社会资源投入城 市建设的平台和载体如上海重庆、武汉、呼和浩特、长沙 等城市以及青岛的开发区、城阳区等，在这方面均有成功的 实践相反，没有设立投资发展公司，或者虽然设了，但其 主要职能却限定在房地产等一般产业领域，政府没有赋予它 们城市基础设施的经营权，不能行使城市基础设施建设的投 融资功能，不具备“城市运营商”的地位和能力，这就限制 了大项目建设和城市资源的开发与经营。