国内外城乡统筹发展模式比较研究报告--楚国良.doc

国外城乡统筹开展模式比拟研究 楚国良 (市委党校 411100) 提要：随着经济社会的开展和进步，城乡二元构造矛盾凸显为缩小城乡差距，中央、省委屡次提出以统筹城乡一体化的战略部署来解决我国的"三农〞问题，并且市第十一次也明确提出，要在全省率先实现统筹城乡开展本文通过对国外不同地区实施城乡一体化实践模式的比拟分析，来探索其在规律，浅述一些思考和想法，希望能为市更好地开展城乡一体化实践，创新更多、更有效的城乡一体化模式提供有用参考 关键词：统筹城乡、开展模式一、国外城乡统筹开展的历史实践 〔一〕英国城乡统筹的实践 工业革命开场后，英国城市化速度大大加速，英国的乡村迅速向城镇转化，农业用地被城市大量侵吞，乡村人口大量向城市转移，农村日益荒凉，城乡差距不断扩大，城乡开展不平衡日益显现，这不仅在一定程度上阻碍了经济的开展，而且造成大量的社会问题20 世纪初，英国出现了将城市问题与乡村问题合并解决的城市规划和建立理论--田园城市设想到二战前，英国形成了在全国围进展城乡规划的共识为促进城市问题与乡村问题的解决，1948年英国制定了"城乡规划法案"，建立了世界上第一个完整的城乡规划体系，并设立了从地方到中央的独立的城乡规划管理机构。

同时，英国还通过立法为政府干预和指导城市问题的治理、引导城乡的有序开展，提供了法律依据与行动框架 ( 二)挪威城乡统筹的实践 20世纪初，挪威70%的人口生活在贫困之中二战后，挪威城乡和区域开展不平衡问题开场显现到20世纪60年代，挪威城乡居民收入差距一度到达3∶1以上，城乡开展严重失衡大量农民因此流向城市，社会构造性失业严重自20世纪60年代开场，挪威政府将"三农〞问题作为改善区域开展不平衡的重要容，采取一系列对策和措施平抑城乡差距，如1960年的"地区开展方案〞、1970年的"北挪威开展方案〞和"道级开展方案〞以及1980年的"应急工程〞等 挪威政府采取资源下放、扶持生产和财政补贴等方式，不惜重金支持条件艰辛的农村地区一是平衡中央和地方之间的税收收入水平，不断扩大政府财政转移支付规模，推动农村地区的经济开展从1973年开场，挪威政府开场对农业采取投资倾斜政策，政府的农业年投资额是对其他产业投资的2～3倍，1977年甚至到达过4倍二是十分重视农业和农村地区的可持续开展主要是在制定农业政策时充分考虑环保要求，并建立了相应的环保监控系统，对环保执行情况进展系统的年度评估三是不断完善农村根底设施，在全国提供城乡统一的根底设施和公共效劳，由此公共效劳不断向农村倾斜，带动了农村地区第二、第三产业的开展，解决了一大批人的就业问题。

经过40年的努力，挪威完成了城乡一体化融合到20世纪后期，挪威农业劳动力占全国就业人口的比例已从20世纪50年代的43%下降到2002年的3.7%，农民享受与市民几乎一样的生活条件、收入水准和社会福利待遇2003年，挪威人均收入达4万美元，位居世界前列挪威的基尼系数仅为0.258，是世界上收入差距最小的国家之一目前，挪威的社会人文开展指标在世界上已经名列前茅 〔三〕日本城乡统筹的实践 20世纪50-60年代，日本经济处于高速开展时期但由于片面追求开展工业，引发了工农收入和城乡差距拉大等倾向，导致了农村人口急剧流向城市，地域间差异扩大为了有效解决这些问题和矛盾，日本政府统筹城乡开展的做法主要有: 一是制定和实施扶持农业和振兴农村的法规政策为开展农业和振兴农村，制定了"国土综合开发法"、"农振法"、"农协法"等，创设了综合资金制度、农业人养老金制度等为解决农民就业问题，制定了"农村地区引入工业促进法"，鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业时机为促进地区的平衡协调开展，制定了许多针对经济贫困地区制度，如"孤岛振兴法"、"山区振兴法"等 二是实施财政转移支付制度日本政府用财政转移支付和税收调节来提高落后地区的财政能力。

这主要是实行交互地方税制度，用中央财政下拨给地方财政的税收以弥补地方自主财源的缺乏局部，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距，效果十清楚显 三是增加农业根底设施建立和农村社区公共事业建立的财政投入为解决农业开展资金缺乏的问题，建立了补助金农政同时，投入巨资加大农村根底设施尤其是农田水利设施建立，从而为农业经营者创造良好的投资环境近几年来，日本政府每年对农村根底设施的投入都在11000亿日元左右 四是大力开展各种农民组织，实行"农协+农户〞的根本经营体制"农业协同组合〞是农民组织起来的主要方式它把分散经营的农民与全国统一的市场严密连接起来，解决了农民后顾之忧，又使政府农业政策得到有效落实 〔四〕国城乡统筹的实践 国在20世纪60年代迅速推进了国家的工业化和城市化，工农业开展严重失去了均衡为改变农业和农村的落后状况，促进城乡协调开展，自1970年起，国政府实施了新村运动 新村运动从时间上大体上可划分为五个阶段：第一阶段是根底设施建立阶 〔1970-1973〕：主要进展农村根底设施建立，改善农民的居住条件，改变农村的落后面貌第二阶段是农村全面开展并向城市扩散阶段〔1974-1976〕：新村运动不再局限在农村地区，逐渐向城市扩散，新村运动成为了全国性的现代化建立运动。

第三阶段是充实和提高阶段〔1977-1980〕：容是大力开展以农产品加工为主的农村工业，并在城镇强调全民精神文明建立第四阶段是转变为国民自发运动阶段〔1981-1988〕：这一时期，政府大幅度调整新村运动的政策和措施，建立和完善全国性新村运动民间组织，新村运动转变为民间主导型运动，并到达高潮第五阶段为消退期〔1989年至今〕：自1998年起，又开展了以"生活改革运动〞和"构建新的地区共同体〞为核心的第二次新村运动 新村运动在推动城乡统筹开展和区域平衡开展中发挥了巨大作用自1970年到1997年，国农业人口从1440万人减少到450万人，农业总产值从77.7万美元增加到2844.7万美元1998年农户平均收入到达19897.10美元2001年农业人口比重下降到7.7% 二、国外城乡统筹开展的经历借鉴与启示 〔一〕充分发挥政府的主导作用，实施强有力的政府干预 20世纪20～30年代，西方国家都将区域、城乡开展不平衡视为一种暂时现象，相信市场力量可以自动地消除这种不平衡，然而现实打破了这些国家对市场的迷信世界上许多国家，尤其是兴旺国家的经历说明，市场经济单一的逐利行为不仅容易使城乡差距在一定时期恶性扩，而且还可能使这个阶段持续时间很长。

因此，仅仅依靠经济开展自身规律来弥合城乡差距是远远不够的政府应发挥主导作用，充分运用"政策干预〞手段，将市场调节和政策干预结合起来，制定和实施有利于城乡协调开展的倾斜政策，切实有效地加快农村经济社会的开展市场配置资源是城乡经济社会统筹开展的重要根底，政府的调控干预则是实现城乡经济社会统筹开展的重要保障日本、国和挪威的经历说明，在农村根底设施落后的情况下，政府对农业的支持和保护是任何其它组织和个人所无法取代的，其政策取向在解决城乡开展失衡问题上举足轻重 〔二〕制定城乡协调开展的相关法律，通过立法扶持弱势地区开展 市场经济国家的经历说明，国家的区域政策和促进城乡协调开展的措施必须有法律作为保障英国在世界上最先通过立法来解决城市和乡村开展问题，通过制定"城乡规划法案"，在法律上理顺了城市与乡村的规划关系，确立了区域规划的法律地位与相应规，引导城市和乡村有序、规、协调开展日本在城市化中后期注意到农业、农村开展问题，相应地也制定了大量法律促进农村开展，如在扶持山区农村及人口过疏地区经济安康开展方面的法律包括"过疏地区活泼法特别措施法"、"半岛振兴法"、"山区振兴法"、"大雪地区对策特别措施法"及"离岛振兴法"等。

为了确保劳动力充分就业及向农村地区引进工商产业而制定的相关法律主要包括"向农村地区引入工业促进法"、"新事业创新促进法"及"关于促进地方中心小都市地区建立及产业业务设施重新布局的法律"等反观法国、巴西，在进展区域开发时主要采取制定"方案〞、"规划〞、"方案〞的形式由于其不具有法律效力，容易受政府更迭和国外形势变化的影响而且，由于其不需要像制订法律一样经过严格的讨论和审批程序，故容易受到制定人主观意志影响，出现所谓"丰碑工程〞、"政绩工程〞，给国家造成巨大的损失事实上，法国和巴西两国在区域开发中确实出现了许多这方面的问题 〔三〕实行多种支农惠农经济措施，减轻农民负担和提高农民收入 兴旺国家在统筹城乡开展中对农村地区都采用了多种多样的优惠政策和援助措施为提高农民收入，兴旺国家往往实行以下政策：直接收入支持，农业信贷、保险、灾害、环保补贴政策，农业优惠税收政策，农产品价格补贴政策等如20世纪70年代，国实行购销倒挂的粮价双轨制，高价从农民手中收购稻米，廉价供给给城市居民，差价由政府补贴，以此来确保粮食产量，提高稻农所得自1998年起，国又主要通过亲环境农业直接支付、退休农民直接支付、稻田直接支付3种形式对农民进展直接补贴，最大限度地增加农民所得，直接支付已成为现阶段国农民收入支持最重要的政策。

此外，为提高农村地区的开展能力，兴旺国家都对农村实行了大规模的转移支付和财政投资倾斜等政策 〔四〕重视农村根底设施和社会事业建立，改善农村的生产和生活条件 兴旺国家在统筹城乡开展的过程中，都非常注重农村根底设施建立和社会事业建立日本在农业的开展过程中，政府特别重视根底设施所发挥的作用，其对农村根本建立的投入很大1998年为10840亿日元，1999年增至10910亿日元日本运用财政支付大量投资，用于农业生产根底设施整治、农村生活环境整治、以及农村地区的保护与管理等农业根底设施建立农业和农村根底设施的改善，适应了土地规模经营的潮流，促进了农业生产率的提高，加强了城乡之间的物质和信息联系，为实现城乡一体化提供了可能，而农村开展也为城市产业和人口的扩散开辟了道路国从1970年冬季开场，政府无偿提供水泥、钢筋等物质，着重于改善农民居住条件，此后又修建桥梁、改善公路，推动农村电气化，修建村民会馆和自来水设施，以及生产公共设施等，着重于农村居住环境和农民生活质量的改善和提高70年代后期，国全国都实现了村村通车；90年代，全国已经实现了电气化1988年前后，国的农村居民普遍认为，他们的经济收入和生活水平已经接近城市居民的生活水准。

〔五〕建立完善的政府和民间组织，发动社会力量的广泛参与 国"新村运动〞初期，以政府行政为主，由中央务部直接领导和组织实施，建立了全国性组织"新村运动中央协议会〞，形成了自上而下的全国性网络，同时建立新村运动中央研修院，培养大批新村指导员；后期新村运动成为全国性的运动时，则变为以各种民间组织为主，政府只是制定规划、协调、效劳，以及提供一些财政、物质、技术等支持日本在开展新农村运动和造村运动中，政府、金融机构、公团、企业等社会力量都积极参加了农村建立此外，日本在造村运动中形成了由三级农协组成的流通效劳网络这些农协组织覆盖了整个日本农村，他们利用联合的力量，为农民提供及时周到高效的效劳，成为农业、农村、农户三类组织三位一体的综合社区组织，向农民提供生产资料购置、信贷、技术经营指导，有效地保护了农民的利益 三、我国城乡统筹开展的主要模式 〔一〕城市为主导，以城带乡的城乡统筹开展模式 "城市为主导，以城带乡〞即在城乡统筹过程中，以开展城市经济为主要手段，通过发挥城市的经济辐射功能，为乡村提供市场和资金，带动乡村经济的快速开展，进而到达城乡统筹开展的目的我国运用"城市为主导，以城带乡〞模式的典型地区是珠江三角洲地区。

珠江三角洲位于我国省沿海地区，主要包括、、、江门、、、等地区，是我国城市化水平最高的地区，也是我国城乡统筹开展进程最快的地区之一珠江三角洲的城乡统筹，至今大致经过三个阶段：一是商品农。