我国PPP模式发展存在的问题及应对之策探讨.doc

国内PPP模式发展过程中存在的问题及应对之策探讨随着国内经济的高速发展，既有的公用事业已不能满足国民经济发展的规定，而公用事业的建设需要大量的资金投入，如果只依托政府财政，就会显得捉襟见肘改革既有的投融资模式，提高投资效率是国内目前公用事业建设中急需解决的问题近年来，国内私营经济的迅速发展为其参与公用事业的建设奠定了物质与技术基本，而公用事业大部分属于准公共产品，准公共产品的性质既有公益性，也有营利性如何调动社会资源投入公共基本设施，实现政府主导下社会资金的广泛参与，从而变化单纯依托政府财政的单一投融资模式，成为一种新课题在此情形下，PPP模式作为政府部门与私人部门合伙来提供公共产品或服务，实现参与各方的利益规定，同步共同分担风险和承当责任的一种新模式逐渐成为一种使用范畴更广的融资模式一、国内PPP 模式的发呈现状及存在问题1、发呈现状由于国内经济的持续增长，都市化以及新型农村建设的迅速发展，国内各类公用事业、基本设施的需求每年都在大幅度地增长面对如此迅速增长的都市公用事业以及基本设施需求，如果只运用政府财政资金供应，那么政府财政的承当必然加重，或者无力承当，因此融资渠道的多元化是必由之路。

而另一方面，私营经济的充足发展使得民间闲散资金大幅度增长，极大提高了民间资本的投资需求而民间投资的目的是谋求既可以还贷又有投资回报的项目，政府的社会经济目的是通过投资给社会带来最大的经济效益，而根据 PPP 模式的特点，其正是这两者的最佳结合形式基于此，上世纪80年代开始，有一批境外资金进入国内经济建设的各个领域随着改革推动，一部分资金也尝试性地进入了基本设施领域这就是我们初期的PPP，其形式是BOT项目到了1990年代，国家筹划委员会有筹划、有组织地推广PPP，选用了一批试点项目，其中涉及广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目与此同步，一批香港开发商进入了中国高速公路建设领域，从1990年到，以合资公司的形式，与多种省市政府合伙，在中国建造了至少80个合资高速公路项目后来，全国各重要都市掀起了市政公用事业市场化的高潮，PPP被大规模运用到了污水解决行业中此外，采用PPP模式的尚有自来水、地铁、新城开发、开发区建设、燃气、路桥等若干项目据世界银行记录，1990年～，国内共实行1065个基本设施建设PPP项目，在世界上居于前列，不仅比印度、菲律宾、印尼等发展中国家高，也高于英国等发达国家。

可以说，PPP模式极大的推动了国内基本设施建设进程与此同步，国内PPP发展中也存在着不少问题与障碍，制约着该模式更广泛应用据亚行记录，以来，与全球趋势相反，国内PPP活跃限度开始削弱，PPP项目投资在GDP中的占比持续下降一方面，是由于某些诸如杭州湾大桥项目等失败案例的浮现，使政府部门开始反思PPP，顾虑此类项目与否能充足保障公共利益；另一方面，某些民营经济体顾忌到诸多实际困难也选择逐渐退出这块市场2、存在的问题虽然PPP模式已逐渐被公众接受，国内对PPP模式的结识也正在逐渐提高，并且乐意尝试这一模式并且该模式也被实践证明是一条推动公用事业市场化改革的有效途径，国家也十分注重PPP模式的运用、改革但不可否认，PPP模式在国内的实践应用中还存在着诸多的问题，尚需要完善和改善，重要表目前如下几种方面：（1）、管理体制以及法律规范不健全目前有关国内 PPP 模式的有关管理体制以及法律规范存在如下两个问题：①、现行管理体制不符合PPP模式的自身特点重要表目前：第一，在 PPP 模式起步较早的国家均有一种专门负责 PPP 融资项目的全国性机构，如美国的全国公私营机构合伙委员会就是负责美国 PPP 项目的全国性机构，这种机构对全国的 PPP 政策、方针、文本解释等等给于全面性、权威性的控制与管理，同步对 PPP 模式的发展提供有力的支持。

而国内政府内部没有设立专门负责PPP项目记录、政策制定和协调的常设机构，PPP决策处在一事一议的状态，缺少综合筹划和长远考虑第二，PPP项目的立项审批仍沿用一般政府投资项目流程，没有针对其特点设计专门的审批流程与项目评估原则第三，国家对地方政府实行PPP项目缺少规范与指引，导致PPP发展在地区间不均衡，各地政策差别大②、尚未形成完善的PPP制度框架与法规体系，缺少一部合用于 PPP 模式的国家级法规重要表目前：第一，目前国内缺少国家层面的PPP立法，多为部委规章或地方性管理条例，法规层次较低，法律效力不高，有些法规还存在着操作性不强、难以实行等问题第二，PPP模式波及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面的工作目前普遍缺少针对PPP的专门规定，更没有形成完整的政策法律体系第三，有关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至互相冲突综上，过于开放式的制度、法律框架不利于国家对 PPP 项目的统一管理，同步也使得各级地方政府挥霍大量时间在许多相似目的和效果的事件上，从而也许忽视了对不同项目差别性的分析研究，而过多的管理措施也有也许浮现互相矛盾，致使工作效率低下。

2）、社会信用基本单薄PPP模式作为政府部门与私人部门合伙的模式，其成功的基石有赖于双方的信用基本然而，从国内的实践状况看，正是由于社会信用基本单薄导致了PPP模式实践中存在诸多问题，乃至导致了某些PPP项目失败的案例信用问题存在的体现为：①、地方政府在PPP项目实行过程中诚信欠缺问题突出调研发现，地方以政府换届、规划变更或财政困难等为理由，违背合同、不履行合同规定的法定责任的现象较普遍也有些政府违约是由于经验局限性导致合同中商务条件不合理，政府事后发现无法承受而被迫违约尽管根据合同和有关法律法规，看待地方政府的不诚信行为经营者可以提起诉讼，但其大多考虑到此后的合伙以及公司将来的发展而放弃法律解决途径②、公司的诚信缺失部分项目建设公司特别是民营公司在PPP项目招标中以超低的价格或极其优惠的商务条件参与项目的公开竞标，中标后，往往再以多种理由提价或进行合同变更；如果条件得不到满足，就以迟延施工或干脆退出相威胁由于此类项目波及到公共服务，地方政府无法承当项目中断的后果，因此往往在博弈中处在被动地位这也导致了部分地方政府重要依托国有公司实行PPP项目的局面3）、私人部门融资难度大国内现行金融体系尚不适应PPP项目融资的规定，私人部门融资存在障碍，重要表目前：①、缺少项目融资支持。

项目融资是国际上通行的PPP融资方式与公司贷款不同，项目融资是以项目资产和预期收益或权益作抵押发放贷款，因而债权人只对项目发起人具有有限追索权或无追索权国内提供项目融资贷款的金融机构较少，也缺少与项目融资相适应的保险、担保等配套支持政策，使PPP项目融资难度增大，融资成本增长②、项目融资缺少多样化手段目前，国内PPP项目通过股票上市、战略投资者参股、成立私募基金、银团贷款、发行债券等方式筹集资金的比例较低这重要是受国内金融市场发育还不完全、金融管制较严、资产运作水平有限等多种因素影响，权益性融资困难，导致项目风险过多地集中于银行③、项目融资缺少广泛的中长期资金来源基本设施建设周期长、投资回收慢，迫切需要引进更多的中长期资本以满足PPP项目的资金需求而最合适的养老与保险资金受有关监管与项目管理制度的约束，参与积极性不高受有关监管部门对投资领域严格的限制，基本养老金不容许投资基本设施领域；由于现行项目担保制度不健全、运作机制不透明、股东权益得不到保障等多方面因素，社保基金、公司年金和保险资金参与基本设施建设存在种种顾虑④、投资的退出渠道不畅通国内目前PPP项目投资退出审批严格，并且周期长，缺少完整、规范的制度，有关退出平台(如资产证券化、股权交易市场)受多种因素影响发展滞后，不能适应社会投资者退出的规定，一定限度上制约了PPP项目参与者的资源合理配备和可持续发展。

此外，由于私人部门资本规模小，抵贷资产局限性，经营风险大，私人资本信息不透明加剧了现行金融系统支持的难度总之，私营经济融资的种种困难，严重地制约了私营资本投资参与PPP项目建设4）、政府自身因素导致PPP模式发展存在障碍目前，在国内都市公共设施的建设运营过程中，政府部门常常身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能政府身份和职能的特殊性，让其在实行PPP模式过程中常处在尴尬和不便的位置，如此也为PPP模式的发展带来诸多不利 重要体现为：①、政府角色难以转变PPP 模式与公用事业由政府提供和完全私有化的重要区别在于政府的角色发生了变化在这种模式下，政府部门不是把重点放在拥有和管理资产上，而是配合私人机构建立相应的管理监督机制，保证公用事业的运营最具成本效益政府应由过去在公用事业建设中的主导角色，变为与私人公司合伙提供公用事业中的监督、指引以及合伙者的角色而这一角色的顺利转变，需要政府部门对 PPP 模式有一种精确的结识，并且乐意做这种转变，在实践过程中政府这种角色的合理转变是有一定难度的在PPP模式的具体实践中，有些地方政府仍旧扮演此前在公共基本设施中的主导角色，让民营投资者难以获得话语权，最后导致PPP项目合伙谈判破裂、民营资本撤资等失败的结局，。

②、盲目承诺投资回报率投资回报率的是指投资扣除成本后实际获得的收益率PPP 项目建设周期较长，投资较大，面临较多的不拟定因素，因而项目投资者往往规定政府提供其固定投资回报率的保证国内虽然明确规定各级政府不得承诺固定回报率，并且要限制投资回报率，使其拥有合理回报而不能获得超额利润，但是由于某些地方政府自主性过大，加上部分地区求财若渴，争相发展项目，因而导致不少地方政府承诺过高的投资回报率实践中存在某地方政府因承诺的投资回报率过高，最后导致该政府蒙受很大的经济损失③、政府难以实现科学定价有关公共产品或服务的定价，存在着一种客观的矛盾就是：公众总是盼望质优价廉的公共产品或服务，民营投资者盼望获得更多的利润，而政府则夹在中间左右为难从民营投资者的角度来看，她们盼望获得合理的或者更多的投资回报，同步对于在初期投入资本较高而运营成本相对较低的基本设施项目，她们需要面临价格不能因成本的增长而提高的风险实践中某些项目由于政府的定价过低而政府又不提供价格补贴而陷入困境而政府一方面比较缺少对私营公司所提供服务的也许成本的合理分析，曾经承诺提高最后消费者价格的保证难以兑现；另一方面又不得不面对公众对于涨价的指责和抱怨。

5）、项目风险因素制约PPP 项目一般投资大，耗时长，一般在 15～20 年甚至更长，并且 PPP 项目风险系统庞大、风险辨认和分派存在诸多困难因此，对于风险的预测与管理以及合理的风险分担机制是 PPP 项目能否成功运作的核心，如果对 PPP 项目风险结识不够或分担不合理，都会导致 PPP 项目的失败事实上，虽然每一PPP 项目都会面临一系列系统性的风险以及临时性风险，但处在政治经济转型中的中国环境的特殊性使得 PPP 的风险更加复杂和不拟定一旦在风险的预测与管理方面，对风险缺少事前充足的结识、论证以及风险管理经验的缺少和合同中的责任商定不明就很容易使 PPP 项目陷入困境然而实践中，在风险分担方面，建立一种合理的、可以被参与各方都接受的风险分担构造比较困难政府公共部门倾向于把某一项目授权给私人投资者时连同政府的责任一同推卸掉，而风险分派的不均衡会导致私人投资者的总体风险增长，至其放弃投资6）、缺少专业化的配套机构和人才作为保障由于PPP 模式在国内尚未发展成熟，尽管某些专家、学者已经开始关注其她国家已经获得的经验，并在着手研究和推广PPP 模式，但这种关注和研究还远远不够，人数也不多，对于某些政府工作人员和民营投资者来说，PPP模式更是一种陌生的事物。

然而，一种 PPP 项目涉及设计、建设、经营和融资等诸多专业领域。