论执行权属性及其机构改革的.doc

论执行权属性及其机构改革的价值取向内容提要：民事强制执行是对私权以公权救济的司法行为， 在人民法院处于相对独立的法律地位，具有行政权和司法权的双重属 性必须针对当前执行工作体制存在的弊端，以执行实施权、执彳亍裁 判权、执行管理权的分离制衡为实施执行机构改革的基本内容，确立 执行机构分权制衡、执行程序公止优先、强调执行效率意识、优化执 行资源配置等执行机构改革的价值取向关键词：双重权力属性，执行权分离制衡，机构改革价值取 向人民法院的现代化不仅包括管理设施的现代化建设，而且还 应当包括司法理念、运作机制和管理制度的现代化执行机构改革是 当前深化人民法院改革的一个重要方面，也是切实解决“执行难”的 重要措施推进执行机构改革首先耍解决民事强制执行在司法活动中 的正确定位、执行权的分解及其配置等一系列重要理论问题，并以此 为基础确立执行机构改革的基本价值取向，使执行机构改革真正成为 推动执行工作步入良性循环的根本措施一、司法行为的双重属性与民事强制执行的特征司法也称法律适用，是指国家司法机关依据法定职责和法定 程序，具体应用法律处理案件的专门活动司法包括广义的和狭义的 两种概念：广义的司法是指专门国家机关根据法律授权行使诉讼法规 定的职权行为，因而公安（国家安全）机关、检察机关和审判机关依 照诉讼法规定进行的职权活动都可以称为司法行为［①］•狭义的司法 仅指专属于法院的以居中裁判为主要内容的审判活动，即以司法机关 解决争议为特征的居中裁判行为。

如民事诉讼是解决当事人之间的争 议，行政诉讼是解决行政机关与具体行政行为相对人之间的争议，刑 事诉讼是解决国家与刑事犯罪人之间的争议因此，可以将法院居中 裁判的职权行为称为裁判性司法行为，将其他具有行政权特征的职权 行为称为行政性司法行为由于司法机关的主耍职权属性不同，其机 构称谓也不同因而在依法具有司法职权的国家机关中，以行使裁判 性司法职权的法院内设机构无一例外地称为“庭”，以表明是与行政级 别无关的解决争议的“裁判场所［②］”；以行使行政性司法职能的公安 （国家安全）、检察机关内设机构也无- •例外地称为“厅、局、处、科、 队”，以表明是具有某特定职能和行政级别的“专业部门”法律规定中的强制执行包括刑事执行、行政执行和民事执行O 刑事执行程序中的裁判权以及生命刑和财产刑的执行权由人民法院行 使，涉及限制人身自由的刑罚一律由公安机关或监狱执彳亍，因而刑罚 执行是一种较完整的司法行政权行政诉讼是从民事诉讼分离出来的, 因而行政执行与民事执行具有相同或相似的特征民事法律制度上的 强制执行也称民事执行，是指法律授权的国家机关以生效法律文书为 执行依据，依靠国家强制力并按照法定程序，强制被执行人履行生效 法律文书确定的义务的专门活动。

与刑事、行政执行相比，民事执行 具有下列特征：首先、民事强制执行是对私权以公权救济的司法行为古代 罗马法、日尔曼法以及我国清末修律以前的法律制度是允许债权人以 野蛮行为自力救济实现其债权的，直到近代才通过法律加以禁止世 界各国法律一般规定当事人权利受到侵害和法院作出裁判后，非依法 向国家机关申请或债务人自动履行，债权人不得自行强制对方当事人 履行债务，即禁止自力救济因此，世界各国普遍设立专门执行机关, 依靠国家强制力实施民事强制执行，以此为债权人实现其债权的法定 手段民事强制执行与刑事、行政执行相比，刑事、行政执行以追究 当事人必须承担不利后果的公法责任为特征，是国家机关强制相对人 接受惩罚或履行公法义务的强制手段，体现的是执行机关与被执行人 之间的双方法律关系，强制执行是以维护公法秩序为目的的司法行为 民事强制执行则以追究当事人必须承担不利后果的私法责任为特征， 是债权人借助国家公权强制债务人履行•义务的救济途径，体现的是执 行机关、债权人和债务人之间的多方法律关系，强制执行是以公权对 私权救济为目的的司法行为正如日本民诉法学者竹下守夫所说：“民 事执行指的是为了强制地实现民事上（私法上）的权利，或者为了保 全其权利而设立的制度及审判程序［③］”。

其次、民事强制执行是具有双重权力特征的司法行为从民 事诉讼法规定的执行程序来看，民事强制执行是以行政性司法行为为 主、兼有裁判性司法行为特征的司法彳亍为从执行机关与当事人之间 的关系來看，民事强制执行以执行机关对债务人的强制履行为法律关 系主要内容，债权人处于受保护地位因而仅耍求申请执行人提供被 执行人财产线索，只承担有限的举证责任，与民事诉讼程序中“谁主 张、谁举证”的证据规则具有重大区别从执行机关的强制措施决定 程序来看，执行机关采取冻结、查封、扣押、搜查、罚款、拘传、拘 留等强制措施时，依法应当由执行人员提请院长决定，一般不考虑申 请执行人的意愿，遵循的是一种首长负责制模式从执行当事人的救 济途径来看，对于执行机关采取强制执行措施提出异议的，当事人只 能申请复议［④］,而不能通过上诉、或者申请检察机关抗诉等其他途 径进行救济［⑤］•民事强制执行具有主动性、命令性、单方性和其他与 行政机关执法行为相同或相似的特征同吋，依照民事诉讼法的规定, 人民法院执行机构还依法行使相应的裁判职能，如案外人异议、变更 或追加被执行主体、裁定变更执行标的和其他应当作山裁定、决定的 事项等但这种裁判内容是针对执行程序中重大事项进行的处理，与 法院对当事人之间发生争议的是非曲直作出的判决具有根本区别。

因 此，民事强制执行是一种以行政权为主、兼有司法权的复合型国家权 力再次、民事强制执行是人民法院相对独立的司法行为民事 执行与民事诉讼虽然具有密切联系，但“两者在司法活动领域处于并 列的关系［⑥］”从国外民事强制执行制度来看，英国、日本、奥地利、 包括我国台湾地区均釆取了制定强制执行法的单独立法体例，世界各 国民事执行机关虽然采取法院执行官制、行政执行官制、执行法官制 等各种形式的执行机关制度，但基本上是按照民事强制执行独立化的 模式来构建民事强制执行制度的从我国民事强制执行制度的发展趋 势来看，最高人民法院《人民法院五年改革纲要》颁布实施以来，人 民法院“审执分立”的机构改革已经基本完成最高人民法院2000 年1月下发的《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规 定》，从执彳亍工作部署、执行案件管理、执行力量调度、执行装备使用 等方面作了统一规定，将执行工作单列并突破了上下级法院限于监督 与被监督关系的原有体制肖扬院长在九届全国人大五次会议所作法 院工作报告中已经明确将“审判和执行工作”并列提出我国强制执 行法（草案）的起草并提交审议和各地法院组建执行局的改革进程， 也进一步凸现了民事强制执行的相对独立性地位。

二、执行机关的沿革与现行执行体制的弊端我国封建社会长期实行的是由行政长官掌握司法权，兼管裁 判和执行自清末修律至民国时期，刃:始引进和建立民事强制执行制 度，行使执行权的机关是行使裁判权的法院从新民主主义革命时期 根据地的司法制度来看，行使执行权的机关因地区不同而不同一是 审判机关为执行机关如1936年《陕甘宁边区高等法院组织条例》、 1941年《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》和民国36年《关东高等 法院各部门（庭、处、室）工作条例》均规定“强制执行之决定”权 由庭长行使、“审判庭正副庭长监督推事书记，处理案件之执行《太 岳区暂行司法制度》规定“第二、三审法庭判决确定之民事案件，可 以将具体执行办法，填成执行书，发交第一审法庭执行二是行政机 关为执行机关如《苏中区处理诉讼案件暂行办法》规定“民事诉讼 案件之执行，由司法机关命令乡（镇）政府执行之执行完毕后，应 将经过情形，详报备查《太岳区暂行司法制度》规定“动产之转移, 可由区政权用强制执行办法强迫交付《冀南区诉讼简易程序试行法》 规定“执行权是于第一审判司法机关，依判决主文执行之，并可委托 区公所或村公所协助执行［⑦］新中国建立后，人民法院组织法、民 事诉讼法均明确规定执行权由人民法院行使。

从我国执行机关的历史沿革来看，除部分根据地外，其他均 以裁判机关兼作执行机关，为我国民事强制执行制度的传统习惯而 在人民法院设立专门执行机构却始于1982年民事诉讼法（试行）颁布 前后1991年民事诉讼法的颁布实施，各级人民法院才普遍建立专门 执行机构由于人民法院建立专门执行机构历时仅十余年，加之对执 行理论的研究严重滞后，执行体制不可避免地存在一系列的弊端，其中最突出地反映在下列方面)执行工作在司法活动中处于从属地位由于对执行工 作的独立性缺乏正确的认识，往往将其作为审判工作的一个附属环节, 导致定位失当，制约着执行工作的有效开展反映在立法上最明显的 例证莫过于我国民事诉讼法的规定，该法将执行程序作为第三编规定 在内，将执行工作包括在诉讼过程之中，认为执行程序是民事诉讼的 最后阶段［⑧］•”因此导致了一些重大问题认识上和处理中的混乱■- 是执行工作“辅位”将执行工作摆在服从和服务于审判工作的位置, 将强化执行作为审判工作的保障措施，甚至将不胜任审判工作的人员 安排在执行岗位，导致执行队伍整体素质始终不及审判队伍二是执 行目标“错位”审判活动中普遍存在的“重实体、轻程序”问题延伸 到执行工作中，将执行冃标定位在“确保实现当事人的债权”，没有对 “确保执行程序公正”这个应当确定的目标给予应有的重视。

三是执 行角色“易位”没有认识到强制执行只是借以公权救济的手段，客观 上必须受债务人履行能力和债权人举证能力的制约，将实现债权完全 系于执行人员，使执行人员成为债权人的“债务人”或“讨债人”遇 执行困难较大或无法执行情形时，社会及当事人则越过公正与否的评 价标准，使审判和执行工作同时蒙受“白调”、“白条”的不白指责二)执行人员高度集权的封闭运行机制执行活动客观上 采取的是超职权主义模式，反映出来的两个最大特点就是高度集权和 封闭运行执行人员之间没有职责上的横向联系，组织结构处于一种 简单的“1+1”式的人员集合状态采取财产调查、财产控制、财产 处分等各种强制措施，甚至对强制执行中当事人之间发生争议、当事 人对执行措施提出异议的处理均由一人负责，执行员独自掌握着完整 的执行权执行管理、监督、协调、配合等工作机制无法发挥应有的 作用因而执行T作陷入两种被动局面：一是权力缺乏制约，极易导 致腐败权力的寻租嗜好和本质属性是一种可交换的社会资源，失去 制约的权力必然走向腐败［⑨］・”执行队伍因此发生了一系列根源于执 行体制的机制性问题，即“执行乱［⑩］”据2002年7月全国法院执 行队伍建设工作会议通报:1998年至2001年底，全国法院执行人员 违法违纪达982人，占同期全国法院违法违纪人员总数的14%。

二是 漠视程序公开，蒙受不白指责执彳亍难”是当事人对实现债权难度的 主观感受，是其交易风险的延续；对于可以依法采取强制措施的法院 来说，不应当存在执行难问题，但法院却仍然背上这个包袱且倍受社 会的指责其根本原因在于执行活动封闭运行的机制，忽视了当事人 对执行程序的启动、进度、结果等情况的知情权，给社会造成了 “法 院在任何情况下都应当把当事人的债权拿回来”的误解三）执行机构不能反映其权力属性特征执行立法和执行 机构设置和运行过程中，没有对执行机构与审判机构的本质区别以及 如何构建科学化的执行组织体系予以高度重视i是以“执行庭”为 执行机构称谓，没有科学反映执行机构的权力特征执行机构与审判 机构具有权力属性上的本质区别1990年9月，全国人大法制工作委 员会在对吉林省人大常委会法制工作委员会询问基层法院能否设立执 行庭的答复中指出严名称最好不要与法院组织法明确规定的审判庭相 混淆，执行机构以不称'庭，为好此后的十余年中，最高人民法院 的司法解释除极少数使用“执行庭”概念外，其他多数均以“执行机 构”为常用称谓最高立法机关和最高审判机关虽然注意到这个问题, 但均采取。