行政管理体制30年.doc

中国行政管理体制改革30年宋世明 法学博士国家行政学院教授前言大家好！这个专题我想给大家介绍一个题目，那就是中国行政管理体制改革30年我们回顾过去是为了更好的正视现在，我们回顾过去是更富有责任的面向未来，所以今天我的这个专题分三个部分第一个部分2008年之前的行政管理体制改革；第二部分2008年之后的行政管理体制改革；第三部分探索建立大部门体制的有关问题这是我今天上午的三个部分一、2008年之前的行政管理体制改革（一）2008年之前的行政管理体制改革的亮点第一个部分是2008年之前的行政管理体制改革首先让我回顾一下2008年之前五次行政管理体制改革的亮点所以在第一个单元内我给大家汇报的第一个问题是亮点从1978年到2008年之间进行过五次行政管理体制改革中国是高度集权的单一制国家，我以国务院的行政管理体制改革为例，分别是82年一次、88年一次、1993年一次、1998年一次、2003年一次、1978年—2008之间这五次，加上08年3月那次集中的国务院行政管理体制改革一共是六次1、1982年行政管理体制改革的亮点82年那次改革最大的亮点从学术观察的角度，我把它概括为两句话，一是减少是副职，二促进了干部年轻化。

所谓减少了副职就是当时根据改革的一个成果，这个成果最终体现在《国务院组织法》当中根据《国务院组织法》的规定各大部委的副职至少两个，最多四个，不能超过四个1982年的《国务院组织法》体现的是1982年国务院行政管理体制改革的一个成果，所以2008年3月份新一轮的国务院机构改革之时有一个部委是一个部长、九个副部长，广受社会诟病，它是有缘由的，因为它与《国务院组织法》是不一致的，这是它的第一个成果第二个亮点就是促进了干部的年轻化，就是大家所知的干部四化方针，从那时以来一直是严格执行，这是1982年这次改革最大的亮点1982年这次改革跟我们后来说的转换政府职能关系好像不大，但是1982年这次改革确实是一个重要的基础，1982年这次改革的亮点是两个那么1982年这次改革它试图解决什么问题呢？它试图解决的问题是副职过多的问题我记得当时有一个部委，应该是冶金部，冶金部有一个部长、26个副部长，严重的影响了行政效率的提高，所以说1982年这次改革给我们留下了丰厚的政治遗产2、1988年行政管理体制改革的亮点1988年这次改革最大的亮点是提出了转变政府职能是机构改革的关键，其余的没有给我们留下太多的东西，仁者见仁、智者见智。

从学术观察的角度，1988年这次国务院的机构改革最大的亮点，我给它概括为提出了转变政府职能是机构改革的关键我们现在经常说 “转变政府职能是行政管理体制改革的核心”，也大概是始自于1988年的这次改革1988年这次改革它试图解决什么样的问题？1988年这次改革试图适应中国的经济体制改革已经从农村过渡到城市的基本的现实我们长话短说，1988年的这一次国务院机构改革就是为了落实十三大报告的决定，十三大报告是用三分之二的篇幅论述中国的政治体制改革的基本部署，机构改革是其中的之一但是后来由于种种原因，1988年的这一次改革取得的成效比较小至于什么原因？我相信大家应该都是特别特别清楚的3、1993年行政管理体制改革的亮点第三次改革是1993年1993年国务院这次机构改革最大的亮点就是明确了以服务于建立社会主义市场经济体制为目标导向，这是它最大的亮点但是1993年这一次改革也有遗憾，我记得1988年那一次改革把机械电子部合并了，到了1993年这次改革不知出于什么原因又把它分开了既然是建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，那专业经济部门应该是越少越好，不是越多越好机械电子部在1993年从合并又走向拆分，不知是出于什么原因，这应该是1993年那一次国务院机构改革的一次遗憾。

4、1998行政管理体制改革的亮点第四次改革是1998年1998年那一次国务院机构改革是改革开放以来力度最大的一次机构改革，它最大的亮点、突出的标志是撤销了十个工业专业经济部门现在有一句话是这样概括的，除了烟草专卖局之外，几乎所有的工业专业经济部门通通撤销了，这是它最大的贡献那么1998年这次改革主要是为了解决什么问题呢？主要是为了解决机构设置与社会主义市场经济之间的尖锐矛盾一句话，不撤销工业专业经济部门，中国特色的社会主义市场经济就无法健康发展所以1998年的这次改革它的贡献最大，我们今天还享受着它的成果 5、2003行政管理体制改革的亮点第五次的国务院机构改革是2003年2003年的这次国务院机构改革它开始注重市场监管和社会管理比如说FDA食品药品监督局就是在2003年国务院机构改革中开始建立健全的这是从1978年到2008年之间这五次国务院机构改革它的亮点，请允许我再重复一下1982年，它最大的亮点是减少了副职，促进的干部年轻化；1988年这次改革最大的亮点提出了转变政府职能是机构改革的关键；1993年这次机构改革最大的亮点是明确了以服务于建立社会主义市场经济体制为目标导向；第四次1998年的这次改革它最大的贡献是撤销了十个工业专业经济部门；2003年这次国务院机构改革最大的特点是开始注重市场监管与社会管理。

这是我给大家说的第一个单元的第一个部分从1982年到2003年，五次国务院机构改革最大的亮点，请大家看下面一副图表这副图表是从机构数量的变化来看的，请大家看1982年的时候国务院各类机构是100个，到2003年的时候，国务院各类机构是51个所谓的各类机构指的是四类机构，一、国务院办公厅；二、国务院组成部门；三、国务院直属机构；四、国务院办事机构国务院的四类机构1982年的时候是100个，2003年的时候是51个我们从机构的数量来看是减少了49%好，请大家再看下面一张图这是从国务院机构总人数的变化，这张图表明1982年的时候国务院在京人数是5.1万，到2003年国务院在京工作人员是3.2万也就是说从1982年到2003年，我们经过五次国务院的机构改革机构数量在减少，人数也在精简这是给大家做的一个初步的介绍二）中国行政管理体制改革30年的转折点第二部分，我给大家介绍一下30年中国行政管理体制改革的转折点第一部分跟大家说了从1978年—2008年这期间五次国务院机构改革的亮点第二部分我想给大家说一下行政管理体制改革的30年它的转折点是什么？从我自己的学术研究来看，我把2003年战胜“非典”作为30年中国行政管理体制改革的一个转折点。

2003年之前，历次国务院机构改革，历次从中央到地方的行政管理体制改革，我给它概括为四句话一、它是以效率为价值导向；二、以促进经济建设为目的；三、以GDP的增长为主要的目标；四、以转变政府的经济职能为基本途径大家可以仔细琢磨一下是不是这样？2003年的历次行政管理体制改革另外一个说法叫2003年之前的历次机构改革，它基本上是围绕着四句话展开的，以效率为价值导向，以促进经济建设为目的，以GDP的增长为主要目标，以转变政府的经济职能为基本途径今年是2008年，我们面临着严重的国际金融危机，大家想一想1998年我们面临的同样是严重的亚洲金融危机1998年，我们经济发展的环境依然是艰苦的，是非常严峻的大家可以回想一下1998年之后有一些地方出台的经济适用房政策，它最终的价值和目的是为了谁？经济适用房从名词上，从字面上理解它应该是针对弱势群体的但是从1998年到今年10年过去了，我们看一下，过去那些经济适用房都是谁买了？是不是买经济适用房的人都是社会弱势群体，在我的观察来看不是，有一些专家学者、有一些电影明星，甚至有一些层次很高的领导购买了经济适用房，其实当时的经济适用房名为关注民生，实质上是刺激经济增长。

所以我把2003年战胜“非典”之前作为一个大的阶段，2003年战胜“非典”之后，我把它作为第二个阶段我用学术上概括2003年之前的行政管理体制改革和2003年之后的行政管理体制改革它是规则间的选择，2003年之前的行政管理体制改革和2003年战胜“非典”之后的行政管理体制改革，我们不管它角色变不变，但是剧本开始在变、方向在变、导向在变，为什么呢？2003年战胜“非典”之后，我们的党和政府从中汲取了深刻的经验和教训我记得当时我们尊敬的温总理在国家行政学院做演讲的时候他说，“长期以来我们存在着一条腿长一条腿短的问题，所谓一条腿长的腿是指经济调节、市场监管（尽管也有一些不完善的地方）；所谓的一条腿短的腿就是社会管理和公共服务如果我没有记错的话，好像总理在那次演讲中还说了那样一句话，“人都快死了，要那么多GDP干吗？”所以2003年战胜“非典”之后的行政管理体制改革它进入了一个新的境界，试图谋划新的发展方向我也给它概括了成四句话：一、以科学发展观为价值导向；二、以建设服务型政府为目的；三、以全面促进四个建设为目标；四、以全面履行政府的社会经济职能为基本途径2003年战胜“非典”之后的行政管理体制改革，它进入了一个新的导向。

我们也可以这么说，方向已经指明，前进的方向已经指明，但是道路依然曲折，2008年爆发的三鹿奶粉事件还是说明了这个问题那么战胜“非典”之后，我们方方面面都进行了一种艰苦的探索到2007年，十七大报告召开的时候中央明确提出要加快行政管理体制改革的步伐在这次十七大报告当中，我们的总书记明确的指出要加大机构整合力度，探索建立职能有机统一的大部们体制，健全部门间协调配合机制从2007年10月15号十七大召开到2008年3月11号，我们国务院前任秘书长华建敏同志做国务院机构改革方案的说明，在这短短的几个月的时间，社会的学术界可谓是一石激起千层浪，围绕着什么叫大部门体制，如何建立大部门体制纷纷建言献策概而言之从2007年10月15号到2008年3月11号，这期间社会各界关于大部门体制提出了六大猜想猜想之一是建立大能源部；猜想之二是建立国土建设部；猜想之三是建立大文化部；猜想之四是建立国家工商总局；猜想之五是建立大交通部；猜想之六是建立大农业部这六大猜想在国务院机构改革方案中有的已经体现出来了，有的只是一种部分的体现，有的还没有体现出来2008年3月11号，关于国务院机构改革方案的说明没有体现出来的，将来它不一定不体现出来。

所以我还是在这个地方提醒关心中国行政管理体制改革的仁人志士，稍微关注一下2007年10月15号到2008年3月11号之间社会直接提出的这六大猜想这六大猜想在一定的意义上它体现了一种社会的呼声，体现了一种民众的心声2008年的人代会之后，国务院机构改革方案尘埃落定，但是说的很清楚，不毕其功于一役，那么具体说来国务院的机构改革中关于大部门体制改革有八项内容大家看图，我在这个地方就不给大家重复了这个地方我要给大家强调的是关于地方政府大部门体制，中共中央国务院在关于地方行政管理体制改革的意见当中已经做了明确的表述地方的大部门体制的指导意见跟国务院已经进行的大部门体制改革在具体部署上实际上还有一些区别，最重要的区别是三点第一，在中共中央国务院关于深入地方政府机构改革的意见当中，明确的提出要加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，进一步完善服务农业、农村、农民的管理体制文件上的这句话，我把它理解为大农业体制大农业体制在中央是没有实现的从这个意见来看是要求、提倡、鼓励各级地方在行政管理体制改革当中，把它落到实处我为什么这么说呢？因为关于地方政府机构改革文件是中共中央国务院关于深入地方政府机构的意见，它如果是方案的话就是强制性的要求，如果是一种意见的话就是一种指导性的要求。

这是第一个区别第二个区别，请大家看这个意见当中明确指出加强文化领域综合管理，推进文化市场统一执法这句话怎么理解呢？我也在学习，加强文化领域综合管理是不是指所有的文化领域都要统一起来综合管。