林银萍---浅析社会福利社会化背景下我国养老机构的发展.docx

浅析社会福利社会化背景下我国养老机构的发展浅析社会福利社会化背景下我国养老机构的发展林银萍林银萍摘要：摘要：社会福利社会化是市场经济条件下发展我国社会福利事业的客观要求，也是当 前我国政府职能转变的主要方向之一随着老龄化进程的日益加速，居家养老已经无法满 足我国老年人日益增长的服务需求，越来越多的老年人需要由社会资源来提供生活照料和 健康护理，这是我国民政部推进社会福利社会化的一个很重要的原因在当前社会转型过程中，民办养老机构作为推进社会福利社会化的有益尝试，有效地 弥补了由国家和集体包办的传统养老福利机构少、资金不足以及服务水平低等问题，同时 还为社会上一批热衷公益、心系慈善的成功人士搭建了一个回馈社会、奉献爱心的平台， 进一步造福老年人然而，我国养老机构（尤其是民办养老机构）在发展中却面临着诸多 亟待解决的现实问题，包括资金、管理以及专业化水平等，使得养老机构的发展步履维艰 本文主要是分析我国当前养老机构的现状以及存在的问题，同时尝试着对我国养老机构的 发展提出一些有针对性的建议，以促进我国养老机构的发展，实现和谐社会建设中人人享 有幸福晚年的目标关键词：关键词：社会福利社会化；养老机构；民办养老机构一、引言一、引言随着中国社会的发展和科学技术的进步，人类生产和生存环境的改善，人们生活质量 的明显提高，特别是医疗水平及保健措施的完善，人口死亡率大幅度下降，人均预期寿命 逐渐延长，中国日益面临着一个世界性的难题，即人口老龄化。

2007 年底，我国 60 岁及 以上老年人口已达到 1.53 亿，占总人口的 11.6%1“按照国际通行的标准，60 岁以上的 老年人口或 65 岁以上的老年人口在总人口中的比例超过 10%或 7%，即可看作是进入了老年 型地区” 2可见，我国已经步入到老龄化社会的行列更为突出的是，中国正在经历着快 速的人口高龄化据预测，到 2020 年，中国老年人口将达到 2.48 亿，老龄化水平将达到 17.17%，其中，80 岁及以上的高龄老人口将达到 3067 万人，占老年人口的 12.37%到 2050 年，老年人口总量将超过 4 亿，老龄化水平上升到 30%以上，其中 80 岁及以上高龄老 人口将达到 9448 万，占老年人口的 21.78%3伴随着老龄化进程而来的则是一系列问题和挑战，而养老问题则是老龄化进程中面临 的最大的难题目前，世界各国的养老方式主要有两种，一种是居家养老，一种是设施养 老尽管居家养老是中国绝大多数老年人首选的生活方式，但随着中国由传统社会向现代 社会的变迁，人口高老龄化趋势日益明显，家庭结构小型化发展，家庭养老功能不断弱化 等，使得社会对养老机构的需求日益增长，越来越多的老年人需要由社会资源来提供生活 照料和健康护理。

面对人口老龄化和居家养老功能日益弱化，民政部采取了一系列措施，并于 20 世纪1 邬沧萍、王萍：《积极应对人口老龄化》，求是杂志，2009.7，P572 全国老龄工作委员会《2006：中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》3 全国老龄工作委员会《2006：中国人日老龄化发展趋势预测研究报告》90 年开始了社会福利社会化的进程，而其重点就是老年人的社会福利社会化鼓励社会力 量兴办养老机构，为不能居家养老的老年人提供生活和健康医疗护理，已成为中国老人社 会福利事业改革不断深化的重要方式近年来，民办养老机构的发展，不仅弥补了由国家 和集体包办的传统养老福利机构少、资金不足以及服务水平低等问题，还为社会上一批热 衷公益、心系慈善的成功人士搭建了一个回馈社会、奉献爱心的平台，进一步造福老年人然而，由于机构管理不善、政府扶持力度不够以及专业化水平欠缺，使得民办养老机 构步履维艰，有些机构甚至夭折民办养老机构为何会面临如此多困境，政府应该为民办 养老机构做些什么，这是社会福利社会化必然面临而且亟待解决的问题本文就是基于以 上背景，主要是分析当前我国养老机构的现状以及存在的问题，同时尝试着对我国民办养 老机构的发展提出一些有针对性的建议，以促进我国养老机构的发展，实现和谐社会建设 中人人享有幸福晚年的目标。

二、文献综述二、文献综述（一）国内外关于社会福利社会化的理念及含义（一）国内外关于社会福利社会化的理念及含义20 世纪 70 年代以来，为了解决福利国家危机，西方学者提出了“福利多元主义” (welfare pluralism)的理论范式福利多元主义的基本主张是提倡福利主体与福利来源的 多元化，倡导社会共同责任本位其中，罗斯认为，福利是全社会的产物，是国家福利、 市场福利和家庭福利的总和在现代社会中，国家是福利的主要生产者，但并非唯一来源； 市场力量不可或缺，因为无论是个人还是家庭都要从市场中购买福利；家庭在历史上一直 是福利的基本提供者，现在和将来仍将是福利的基本提供者然而，纯粹由国家提供的福 利可能导致“政府失灵”和福利依赖，纯粹的市场福利可能导致“市场失灵” ，单纯的家庭 福利可能导致福利总量不足为了纠正和补偿“市场失灵” 、 “政府失灵”和“家庭失灵” ， 需要建立起一种国家、市场和家庭之间相互补充、共同提供福利的福利多元组合(welfare mix)体系4也有学者认为，福利多元主义强调的是福利供给的非垄断性，社会福利的来源除了国家、市场和家庭外，还应包括志愿组织或社区5基于这一理念，西方国家纷纷进行大规模的福利改革，从“国家福利”向“多元福利”转变已是国际社会政策变化的大 势所趋。

在这次改革中， “私营化” （Privatization）占有相当重要的地位并成为主要的改革方 向西方福利国家强调政府不再是惟一的福利提供者，希望通过逐渐降低对政府拨款补助 的依赖，缩减政府的公共服务活动及其在这些机构中的资产所有权，把营利的商业组织与 非营利的志愿性团体引入福利的供给中，从而进一步强化其角色与功能以使私立机构成为 服务供给的主体有学者指出，所谓社会福利私营化是指政府将社会福利的供给，完全或 部分转移到民营部门，同时引进市场经营规则，以价格机能调节供需，重视成本回收，并 强调使用服务者的购买力和受益者付费等措施，以分配并有效利用服务资源(陈武雄，1998)4 See Rose,R,Common Goals but Different Roles:The State’s Contribution to the Welfare Mix,In Rose, R.&Shiratori,R.(Ed)The Welfare State West.Oxford:Oxford University Press,1986.5Evers,A.&Olk,T.,1996,Wohlfahrts Pluralismus:Vom Wolfahrts Staat Zur Wohlfahrts Gesellschaft.O-pladen.p.23.Johnson,N.,1987.The Welfare State inTransition:The Theory and Practice of Welfare Plural-ism.Amherst:University MassachusettsPress.Kolderie(1987)甚至认为只有在政府完全从所有的福利服务责任中抽离出来才能实现真正 的私营化。

事实上，大多数的研究者认识到在社会福利领域存在的仅是修正的私营化，即 尽管政府的服务提供的责任会减少，但是政府还会维持政策制定和资金资助的责任学者 们强调，在社会福利私营化的过程中由于竞争机制的引入，服务成本将会降低、服务质量 会提高、管理的灵活性会改变、人们的选择权会得到保障、政府垄断带来的无效率会降低在我国，西方的社会福利私营化则称为社会福利社会化虽然我国的社会福利社会化 已经有二十余年的历史，该概念的正式提出也已经有十年时间，但是人们对“社会福利社 会化”的准确定义还没有形成共识(孙炳耀，杨团，2001)对社会福利社会化的界定，不 同的学者会有不一致的说法1998 年首届全国社会福利社会化座谈会指出，社会福利社会 化应该从以下三个方面来看：一是从理论研究的角度出发；二是从决策和实际操作的角度 而言，应称之为民政的社会福利社会化；还有一个是多吉才让部长提出的工作重点定位在 老年人的社会福利社会化即从理论层面上讲，指的是广义的社会福利社会化，包括养老、 医疗、卫生、教育等内容；从操作层面上讲，指的是民政的社会福利社会化；从工作重点 上来讲，指的是老年人的社会福利社会化2000 年 4 月中旬，民政部在广东省召开了全国 社会福利社会化工作会议，会议提出了“社会福利社会化” ，就是政府在倡导、组织、支持 和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利 服务日益增长的需求。

其总体要求包括：投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多 样化，服务队伍专业化这些政策旨在扩大民政工作的社会基础，即把工作对象从过去的 弱势群体——“民政工作对象”扩大为全部城市人口，同时，动员新的经济资源用于福利 服务(尚晓援，2001)上述关于社会福利社会化的界定基本上是从政府层面上来看的从学术层面来看，社 会福利社会化的思路，是强调社会福利服务是全社会都要关注的事业，不能仅仅靠政府和 计划体制来实施，要充分动员社会各种力量，共同合作，满足社会的需求(杨团，2001) 一般认为，社会福利社会化的内容应当包括：第一，政府必须将一些能够由社会承担的职 能交给社会机构去办，从而使政府得以精简，集中精力做好行政工作；第二，改变政府直 接办服务机构的做法，参考经济领域中“政企分离”的做法，重构政府与下属服务机构的 关系，扩大服务机构的经营自主权，使其成为不依附于政府的独立的社会服务机构；第三， 允许甚至鼓励民办非企业组织的发展，让它们在社会服务领域发挥越来越大的作用，以扩 大福利服务的总供给量，满足人们的需求；第四，开发民间资源，拓宽资金渠道，改变过 去政府单独承担全部福利服务成本的状况，发展慈善事业，为福利服务注入新的血液(孙炳 耀，杨团，2001)。

另外，田北海认为，社会福利社会化是以社会共同责任本位为理念基础， 通过社会福利主体的多元化、筹资渠道的社会化和服务队伍的社会化，实现福利对象的公 众化，即动员社会各部门力量，为有需要的社会成员提供专业或志愿服务，以最大限度地 满足社会成员的福利服务需要6郑功成认为，社会福利的社会化是通过社会福利组织的社会化和向全体社会成员的开 放来实现的它包括：一是官办福利机构社会化；二是通过对企业或用人单位举办的福利 设施的剥离，使托幼机构、老年保健服务、职工疗养院等单位附属机构转变成面向大众的 社会化的公共福利组织；三是鼓励民间力量举办社会福利事业，简化民办福利机构的申办6田北海：《社会福利社会化的困境与出路》，学习与实践，2008（6）手续，提供政策性优惠，扶持并促使民办社会福利组织的壮大与持续发展；四是引导并扶 持社区服务组织(郑功成，2001)罗观翠和雷杰认为， “社会福利社会化”这一概念重点在于以下三个方面：1）社会福 利主体社会化即承担福利事业的主体从以往的国家包办扩展到采取国家、集体和个人等 多渠道投资方式，形成社会福利机构多种所有制形式共同发展的格局2）社会福利对象社 会化即社会福利机构除确保国家供养的“三无”对象(无劳动能力、无生活来源、无法定 抚养人或赡养人)、孤儿等特困群体的需求外，还要面向全社会老年人、残疾人，从而拓宽 服务领域。

3）国家所承担的角色政府所担当的角色是宏观政策上的制订和政策执行过程 的监督：制订社会福利事业发展规划；制定社会福利事业的有关政策法规；推进政府资助、 社会兴办、法人管理的社会福利事业的新体制；对福利企事业单位的活动进行行政监督并 承担相应的行政执法任务尽管不同的学者和官员对于社会福利社会化的内涵有不同的阐释，但是发展和资助民 间力量兴办福利事业、扩大社会福利对象、改革国有福利机构的管理机制以及转变政府职 能却是改革过程中一。