地方政府行为效用驱动的区域产业政策趋同现象探析.docx

          地方政府行为效用驱动的区域产业政策趋同现象探析                    王征（济南市社会科学院，山东济南250099）摘要：在区域经济的发展过程中，地方政府之间日益激烈的竞争造成了区域之间的产业政策趋同，这对于区域经济的协调发展和长远发展极为不利化解问题的办法应当靠提高中央政府的宏观调控水平，强化地方政府的责、权、利边界，引导地方政府在区域产业政策中体现差异性关键词：产业政策；地方政府；公共选择；结构趋同；支柱产业F061.5 ：A ：1004-1494（2015）01-0072-04作者简介：王征，男，博士，济南市社会科学院经济研究所研究员，主要研究方向为宏观经济、产业经济以及区域经济随着我国区域经济的蓬勃发展，区域产业结构相似系数也在不断上升，各地在经济发展规划中，往往选择相似的行业作为主导产业，区域产业政策趋同的迹象日益明显从本意上讲，产业政策是政府对各类产业及其结构的布局与调整所采取的经济政策，其主旨在于弥补市场在产业发展方面的失灵然而，在区域经济的现实发展过程中，地方政府之间日益激烈的竞争造成了区域之间的产业政策趋同，这对于区域经济的协调发展和长远发展极为不利。

一、地方政府行为效用促使区域产业政策趋同的机理通过考察地方政府选择主导产业而实行的相关激励政策与配套措施不难发现，所倾斜的产业和所采取的政策措施往往具有以下特点：其一，重点扶持的企业或产业基本上都属于传统型的收益见效快、产值利税高、投资风险小的企业或产业虽然在规划中也强调重视发展高新技术产业，也给予了很多优惠政策，但常常是口惠而实不至这是因为对于高新技术产业来说，初期投入大而早期收益小，投资风险系数大，还要提供标准较高的配套设施，需要付出较多的先期成本，不符合快出政绩的目标其二，忽视资源条件和市场需求，一哄而上某些地方政府盲目攀比，东施效颦不顾当地的资源、环境条件，热衷于发展当地并不适合的产业，既抑制了适合当地发展的产业，也干扰了当地生产资源的合理配置，破坏了产业发展的正常秩序和区域产业的合理布局其三，政策手段单一雷同区域产业政策的制定和实行原本属于一项复杂的系统工程，然而在现实中却由于受各地盲目效仿和执行操作失误的影响，屡屡出现简单化的倾向各地地方政府由于急于求成，往往对其他地区已经成功的做法趋之若骛，却常常忽视了当地产业发展的具体环境许多地方之所以会出现产业政策趋同，根源是为了壮大自身实力、增加利税收入以及取得政绩。

然而，区域产业政策趋同的后果，却使社会整体产业布局雷同和资源浪费公共选择理论表明，作为一级利益主体的地方政府必然要追求其自身效用的最大化经济体制改革的深化，一方面要求进一步理清政府与市场的作用范围，一方面也推动着中央与地方政府之间的分权改革随着具有各自局部利益的地方政府权限的增大，其对于自身利益的诉求也将更加强烈韦伯在《社会和经济组织理论》中指出，官员的行为目标是权力；尼斯坎南在《官僚与代议政府》中则认为，官员追求的是在其任期内获得最大化预算通常认为，官员的效用函数包括薪酬、部门规模、社会声望、与职权有关的酬劳、权力和地位等要素；政府的效用范围包括经济预算、社会认可程度、供给公共物品中的额外收益，这些方面都能够强化政府的权力和地位这里我们假设官员的行为能够如实地体现政府的意愿，假设各级地方政府在其管辖范围内行为具有一致性，政府得到的统一的效用范围包括：地方政府的预算、地方经济增长速度、地方政府从经济增长中的获益比例、地方政府供给的努力成本等方面，下面我们逐项地进行分析第一，地方政府预算的增加或减少无疑会最直接地影响地方政府效用的增减尼斯坎南的垄断官僚经济理论提出了官僚机构必然谋求预算最大化。

对于我国地方政府而言，预算外资金特别是行政事业性收费与预算外收入是一项重要的资金来源同时随着国家对预算外收入的统计口径与管理方式的调整，预算外收入的范围将逐渐缩小，财政对预算外收入的控制逐渐加强并逐步纳入预算范围内，因此，从长期视角来看，政府掌控的资金大致等同于预算内收入第二，经济增长能够提供就业机会，带来更多可供使用的社会资源，有利于促进社会问题的解决，能够进一步导致权力的扩张以及获得社会公众对政府的认可，可以增加地方政府的社会声誉，也能够减少地方政府在公共物品供给和社会服务方面的支出，通过把蛋糕做大，进而使得地方政府的预算增加，这将能够从另一个角度满足政府的效用所以，政府从经济增长中所获得的额外效用，是随经济增长率的提高而增长的第三，为了扩张自身预算，提供必要的社会公共物品，推动当地经济发展，地方政府必然需要付出一定的努力成本（尽管这些成本的投入从全社会整体的角度来看未必实现了最优化），边际成本递增规律在此处同样是适用的第四，现实中，无论是地方政府的预算、地方经济增长速度还是地方政府供给的努力成本，都受到地方政府辖区内的居民（包括个人与厂商）的影响，地方政府的效用大小依赖于其所吸引的辖区内居民数目。

特别是在实行了分税制以后，中央和地方的税权得到了明确的限定，划分了各自的收益范围，目标旨在提高中央收入占总收入的比重，也促进了财政方面的进一步分权税种的划分收益，促使地方政府在制度内、预算内寻求经济来源，一方面能够扩大其预算额，增加可支配财力，一方面也能够促进地方经济发展，提高社会公众的满意度，增加自身的美誉度通常地方政府被认为适合于提供地方性公共物品和社会服务早在1956 年，蒂布特就提出了一个有关消费者从对地方性公共物品与社会服务的偏好出发，来选择所居住地理位置的理论模型蒂布特认为，可以设想存在一个社会系统，消费者会在提供不同地方公共物品和社会服务组合的不同社区之间挑选，最终选择提供最符合其消费偏好的税收—支出组合方案的社区落脚居住伴随着社会发展的日益城市化，消费者在地区间流动的障碍将会逐渐减少，公共物品与社会服务的产出和税收将越来越明显地影响某个地区对潜在消费者的吸引力，进而会影响地方财产的价值分权制度的规范化将使得各地方政府在吸引和扩大财源方面具有体制内更多的自由度，而在市场经济条件下个人与厂商行为选择的余地加大也可能会导致地方政府之间更加激烈的经济竞争二、地方政府竞争加剧情形下的区域产业趋同区域产业政策属于地方政府所能提供的一项重要公共品，区域性产业结构的调整和产业政策的倾斜方向，对于吸引财源、培养财源和留住财源作用显著。

更为重要的是，区域产业政策对于吸引企业落户当地起着尤为突出的作用不言而喻，地方政府必然寻求其自身效用的最大化，而其外延边界，即为容纳一定数量的人口所需要的资源数量，一旦其需求大于供给，就会因为资源的非正常短缺和竞争，导致地方政府效用的降低就我国来说，目前除去少数一线特大型城市存在着向外扩张的真实需要，绝大多数二、三线城市还具有发展的空间故而，利用区域产业政策吸引企业落户必然会成为各级地方政府的选项豪特林模型揭示出，在存在交通成本的情形下，商家将选址在位于各消费者居住地点的中间相邻地带，因为无论偏近任何一方，都将导致失去一部分顾客该模型同样能够用来分析地方政府招商引资的行为，从短期眼光来看，厂商往往对其注册所在地较为熟悉和适应，因而存在着较大的跨区域搬迁转移成本但是，一待发现有更加适合其发展的地方存在，搬迁收益大于其搬迁成本时，厂商的区位转移便能够得以实现譬如有诸多逐渐做大的厂商就纷纷将其总部或生产基地外迁政策上的优惠对企业的落户具有极强的吸引力从长期角度看，厂商和个人居民会选择居住收益与居住成本性价比最佳的地方落户，像是国际上一些著名的避税港就是由此受到诸多厂商的垂爱就此而言，为了留住现有的厂商并且吸引新的厂商落户本地，对于所处地理位置相对缺乏竞争力的地方政府而言，就需要提供更加优惠的措施，对亟需发展的行业在区域产业政策的某些方面加大扶持力度，以弥补自身在其他方面的不足。

而在这种情形下，所处地理位置较佳地方政府也会相应提供更加优惠的政策，防止因政策方面的区域竞争导致厂商的流失这里可以就此构建一个博弈分析框架为便于分析，此处假定：其一，有两个地区甲、乙，除政策条件之外，在其他某些方面（如地理位置）存在差异；其二，假使甲、乙两地区均不提供政策方面的优惠，那么两地政府获益均是0，因为两地厂商将按照正常的方式发展，可认为其增长率保持相同；其三，假如其中一处地方政府提供政策优惠，而另一处地方政府不提供政策优惠，那么厂商将趋于落户政策更加优惠的地区由于因为一方面现有居民出现转移，另一方面有更多的新居民在政策优惠地产生，故而提供政策优惠处的地方政府获益是2，不提供政策优惠处的地方政府获益是－1；其四，如果两处地方政府均提供政策优惠，那么就会吸引更多的个人与厂商加大投资，使区域经济总量得以增加，此时两处地方政府获益均为1该博弈的标准型表述列表如下：通过对地方政府甲、乙就政策优惠提供方面选择不同对策的损益加以对比，能够得到一个唯一的纳什均衡，即：两处地方政府都提供政策优惠，在表中体现为（1，1）只有此时各处地方政府的可能收益才能够实现最大化，这也是一个严格最优对策产业政策属于一种公共物品，在计划经济体制下，它是由中央政府统一制定的，地方政府无权做大的更改，只能在具体执行过程中根据自身情况略加调整。

而在市场经济条件下，分权改革必然将更多的权力赋予地方政府，中央政府一般侧重于全局性的宏观调控，在中观、微观层次的区域产业政策制定与执行方面，地方政府获得了更大的自主权地方政府既可以通过对区域产业政策的掌握，突出区域产业发展重点，推动地方经济社会发展而“造福一方”，谋取政绩，较容易地满足地方社会经济的需要，又能够间接地扩大预算，进而掌握更多的经济资源地方政府在制定和执行区域产业政策的过程中，通过提供不同程度的优惠条件相互竞争，厂商把地方政府在区域产业政策方面提供的优惠作为进行投资决策的重要依据以地方支柱产业的选择为例，确立支柱产业，实际上等同于发出某种信号，即当地政府将对该产业的发展给予极大的优惠，支柱产业的发展必将会带动整体产业的发展，而地方政府对于区域产业政策的运用，说到底是力图通过地方产业发展乃至整体经济发展所带来的成果谋求自身效用最大化三、区域产业政策趋同的影响分析地方政府对于其自身利益的诉求，可能会在与中央政府分权的过程当中被放大，区域产业政策趋同这一经济现象体现了地方政府之间在产业发展方面的激烈竞争，它反过来又会反作用于地方政府之间的竞争区域产业政策趋同产生的不利后果是不言而喻的，譬如，区域产业政策趋同将使得地区间产业链难以产生互补效应，不利于区域之间彼此发挥分工合作的优势，区域经济发展整体性的割裂造成了区域之间产业发展重复建设，恶性竞争，对于区域经济的协调发展和长远发展极为不利，不利于实现全国经济发展“一盘棋”战略。

区域经济发展的实践证明，现实生活中也的确存在着这样的问题倘若地方政府过分地注重自身预算的扩张，那么就很可能会破坏地方经济资源的优化组合同时也应当看到，在市场经济条件下，区域产业政策的趋同及其所导致的重复建设是一种难以避免的经济现象，应当看到其内在的运作机理与计划经济条件下具有本质的不同在市场经济条件下，具有自主选择能力的厂商特别是民营厂商，其行为动机是利润最大化准则，从微观层面上来说，他们作为理性的经济主体，会充分运用一切现有的经济资源，高效率地组织自己的生产经营活动，从而达到自身收益最大化的目的，客观上有利于合理有效地配置经济资源，这是厂商权衡利弊得失，计算期望成本收益之比以后做出的自然选择倘若厂商决策不受外界因素尤其是政府行为的干预，则其投资决策一般都是符合市场规律的，同时，其做出的决策还会在“市场纠错”过程中得到判别、检验和修正另外还应当看到，有时重复建设也是促进竞争与技术进步的必要代价产业政策属于政府干预经济运行的一种政策手段，它可能存在着人为因素的干扰，“看得见的手”最有可能会遭到主观性的滥用或者不当运用。