试论后林业税费时期的政策需求分析——基于林农的小规模经营.doc

试论后林业税费时期的政策需求分析一—基于林农的小规模经营（作者: 单位: 邮编: ）2 . 1放松瞄准农户的限额采伐管制政策，限额采伐管制是维持森林资源可持续经营的重要手段，对保证木材生产、稳定林区秩序具有积极作用但与此同时，限额采伐管 制导致了森林资源和林地所有者的产权弱化与分割由于收益权的不 完整，林农无法根据自己的经济条件安排收获，也无法在市场价格最 有利的时候进入，因而失去了收益最大化时机或者增加采伐成本在 福建省尤溪县，一位个私林场主有一片蓄积量为1000nl3的林分已达 到主伐年龄，但每年只获得200m的采伐指标，每年采伐完200m后, 必须把林道上的7座小桥拆掉，以阻止盗伐者进入林场，第二年采伐 时再重新搭桥这一典型事实说明，限额采伐管制导致了采伐成本提 高此外，办理采伐证需要花费相当多的时间成本，加之采伐指标有 限，林农尚需进行所谓的“打点：税费改革后，采伐指标作为制度租 金的特性表现得更加明显，并成为林业部门在相关费用降低或取消后 获取必要收益的权力租由此，林农争取采伐指标的过程中所形成的 制度租金以及办理采伐证所花费的时间和成本均成为收入障碍近年来，政府已意识到限额采伐管制的缺陷，针对人工商品 林实行了更为宽松的政策，但政策瞄准的主要是企业的原料林基地, 实行采伐指标计划单列；对国有林场也是“疼爱有加”，基本上不存在 什么采伐限额问题，而对林农小规模林木的采伐管制尚未有实质性改 革。

在采伐总量控制的前提下，向企业和国有林场倾斜的政策使林权 改革后以小规模经营为特征的林农在采伐权的获取上更处于劣势实践证明，限额采伐管制影响了税费改革效应的发挥，适应 产权改革后农户小规模经营的特征，改进现有的限额采伐管制是后林 业税费时期的重要政策述求由此，改革的路径有2条：一是彻底取 消限额采伐管制；二是放松限额采伐管制根据中国的国情和林情, 彻底取消限额采伐管制困难较大，毕竟谁也不能肯定放开采伐后，农 民是否就不会对自己的资源乱砍滥伐，而且采伐管制是世界上很多国 家实行的切实有效的制度因此，较为可行的是第二条路径，即在国 家总量控制的前提下，放松瞄准农户的采伐管制：以乡为单位核定采 伐指标，由乡分到村，村里通过村民协商分到农户，农户采伐不必再 向林业部门申报而确保采伐指标的公平分配，简化采伐管理，减少 农民木材生产的间接成本是政府和林业主管部门作为的方向2・2制订防范利益集团借助林权流转制度设租的规制政 策始于2003年的集体林权制度改革，以物权形式确认了森林 初始产权农民个体所有作为配套措施，南方林区各地特别是一些林 业大省开始逐步完善林权流转制度，建立林权流转交易中心（市场）， 提供包括林权管理、林权登记、森林资源资产评估、林权抵押贷款、 林权交易等多功能的“一站式”服务平台，其积极意义无须多言。

但是, 进一步的分析可以发现，这些措施和规则更多的是从行政管理的角度 进行设计，其目标取向以及林业部门对此的高度重视值得深思从学理上说，市场经济条件下，产权明晰后，林权流转应该 成为一种自由的市场行为，因此，林权转让给谁、转让方式、转让价 格等均应由转让双方确定但现行交易市场的建立要求所有的流转都 必须纳入其中，同时，所谓“一站式”服务里的资产评估、伐区调查设 计等绝大多数服务环节也并非自由选择以江西省为例，2009年新 出台的涉及林权交易的费用主要有：产权交易费（66・67hm及以下，30hm）、查档费（20宗次）、森林资源资产评估费（50万元及以下的小规模流转按服务标的0・6%收取）、森林资源资产调查费（66・67hm 及以下,60hm）o对于这些收费项目和标准，林农不能进行讨价还价, 更谈不上自由选择服务此外，被强制进入市场后还必须层层审批、 关关通过，交易成本必然提高应该看到，税费改革打破了林业部门传统的资金循环模式和收支平衡体系，在公共财政体系尚未健全和经费不足等现实压力面 前，林业部门必须为自己寻找新的资金流，并重新构建收支平衡体系, 由此，打着林权流转服务和制度建设的旗号，通过制度设计收取制度 租金。

结果，虽然明的税费没有了，但暗的收费却悄然出现或增加, 并对林农形成新的收入障碍因此，如何防止地方政府和林业部门以规模经营为名限制或变相限制产权者权利、以服务为由设租来获取部门利益，从而加大交 易成本是林权流转制度建设必须解决的问题换言之，林权流转的制 度目标应该定位于森林资源的最优配置以及保证产权人的合法权益政府在对行政管理部门赋权的同时，更应注重对其的规制当然，林 权交易市场并非不可以建立，但其作为的重点应该限制在为林业生产 者和投资者提供市场信息、建立公平的交易机制、降低交易成本的范 围内，并提供低成本、高效的交易纠纷处理机制2.3构筑面向林农的多元化融资政策资金短缺是限制小规模经营的林农参与林业投资以至影响 收益的瓶颈之一，虽然近年来国家对林业的投入逐年增长，但主要面 向生态林和速生丰产林基地等大规模项目而银行出于成本和风险的 考虑，也倾向于贷款给木材加工企业这样的组织机构因此，面向林 农提供平等、畅通、便捷的融资渠道，建立一个包括政府财政支持， 个人、社会经济组织和外商投资以及林业基金会等方式的多元化融资 体系，对林业税费改革效应的发挥，乃至于后税费时期的林业可持续 发展，可谓意义重大。

有关金融机构对林农要适当放宽贷款条件，扩 大面向林农的贴息贷款、小额信贷和联保贷款，推广林权抵押贷款 同时，可建立便于农民融资的金融机构，适度放松农村金融市场的准 人条件，允许农村小额信贷组织等民间金融组织合法化，支持农民自 主参与的各种形式的合作金融，以增加农村金融的服务供给更进一 步地，还应建立以政策法律服务体系、融资管理服务体系、技术咨询 服务体系为主要内容的服务体系，建立互助担保、政府政策性担保和 商业性担保并用的信用担保体系，并建立健全相关政策法律体系引 鉴于林区经济发展和林农收益提高的重要意义，无论面向林农的融资 政策如何制定和实施，银行等金融机构可能面临的风险与损失应当由 政府买单，有关的金融服务也必须得到政府的扶持，这既是融资政策 稳定并有效作用的要求，也是政府作为的内容2.4稳定针对小径材加工的税收优惠政策作为参与木材加工利益分成的手段，合理的税收能够刺激企 业生产，使之获得合理的利润，进而产生对木质原料的需求，并能对 原料给出合理价格，在这个过程中，木材加工的部分利益传导给林农, 并由此刺激其资源培育的积极性在中国，以小径材为原料生产纤维板、刨花板、细木工板等产品的企业享受增值税即征即退等优惠政策。

在这一点上，福建永安 林业的情形非常典型，其每年享受的增值税退返占企业所获税收退还 总额的66%以上，由此提高了企业的盈利水平虽然无法计算出税 收退还对提高原料价格的贡献，但可以肯定的是，让税的利益可以通 过提高木材收购价等方式传递给林业生产者不过，这些优惠政策有 一次性或过渡性特征，因此，如果没有这些政策，企业的盈利水平会 大幅度降低•，相应的利益也就无法传导给林农更为重要的是，在中国重点地区用材林建设中，企业正在成 为主导力量（原料基地的重要岀资者林工结合的实践者），在利润最大 化的追求下，为了保证原料安全，企业可能通过定单生产等方式促使 资源培育者的联合，这种联合对小规模经营的林农走向规模化经营, 并在采伐、销售、融资等环节享受与国有林场、木材加工企业相同的 国民待遇，均具有重要意义这就意味着，以林业初级产品生产环节 的税费为主的改革显然不够，稳定现有的针对小径材加工的税收优惠 政策对税费改革绩效的发挥具有重要作用2.5完善公共财政支出政策毫无疑问，税费改革给林区各地尤其是财政对木材生产较为依赖但经济实力却不高的县市带来了很大的影响可以看到，改革过 程中各利益方的博弈正在僵持，路径依赖也有较强烈的表现。

作为一 种强制性的制度变迁，林业税费改革要克服路径依赖的不利影响，通 过制度化的财政转移支付使制度变迁的成本得到有效分摊、偿付而 林区的现实是，规范的财政转移支付体系尚未建立，乡村财政和林业 部门经费困难，财政支出和经费开支又逐年呈刚性增长因此，在没 有其它收入来源的情况下，结果就是降低或取消林业税费后，乡村组 织借助于转让集体资产（主要是林木）的收入来完成上级赋予的各项 行政管理事务，而林业部门变相提高收费标准仅从福建省的木材检 验费来看，2005年12月，省物价局核定的两道检验费标准分另U 为9元/ m3和4元/ m3，而之前的很长一段时间，其标准都是1 .5 元〜3元/ m3显然，如此差距绝不是因为成本提高所致这表明，基层政府和林业部门负担了税费改革制度变迁成本的绝大部分，或者 说，本属农民所得的收入变成税费改革的制度变迁成本被内部化了此外，有效的公共品供给（如基础设施、农村基础教育等）能够提高林业与农村经济的生产力，并最终有利于农民收入和生活水平 的提高H但税改强调的是减少税费的绝对水平，没有充分考虑建立 健全地方公共财政体系，并为农村公共产品供给建立充足、高效的融 资渠道因而，充分考虑基层财政的可持续性，在财政转移支付方面做出制度性和常规化的安排，放松并解除不必要的管制，特别是解决税费改革后农村财政的窘境与林业行政事业费的差额问题，实行经费“收支两条线”的管理模式，降低地方政府和林业部门的收费欲望，减少基层财政和林业部门开支对农民的索E,并为农村提供公共产品，是林农增收减负以及增加森林资源有效供给的重要环节。