当前殡葬管理立法的重点和难点.docx

当前殡葬管理立法的重点和难点 目前我国关于殡葬管理的法律文件主要是国务院发布的行政法规《殡葬管理条例》（以下简称《条例》）《条例》于1997年7月21日由时任总理李鹏签署的国务院第225号令发布，并且从发布之日起实施2012年11月9日时任总理温家宝签署的国务院第628号令发布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，《条例》的第二十条进行了修改，修正本从2013年1月1日起施行[1]与《条例》配套的规章和规范性文件，有在《条例》发布前后陆续实施的《公墓管理暂行办法》《关于尸体运输管理的若干规定》《尸体出入境和尸体处理的管理规定》等根据1997年发布的《条例》，各地也先后制定了相应的地方性法规或政府规章这种状况表明，我国已经根据殡葬管理实践需要相应地出台了一些法规、规章和规范性文件，以满足推进殡葬改革、强化殡葬管理、发展殡葬事业的需要但是从实际效果看，殡葬管理立法的规格不高，规模很小，缺项太多，很多既有的规定或因过于原则或因不合时宜缺少可操作性，不能给政府在解决殡葬复杂问题时提供充分有效的法律依据，也不能满足人们对于殡葬改革、殡葬服务、殡葬业经营发展的需求对于这种状况，政府部门和相关方面自然非常着急，于是不断吁请有关机构尽快展开殡葬管理的立法工作。

民政部曾多次组织修订《条例》，特别是在2007年，已经由国务院法制办授权发布修订草案征求意见稿2014年3月27日，在贯彻两办意见、推进殡葬改革暨第四次殡葬工作会议上李立国部长提出要加快殡葬法制建设，他说：“民政部将加快推动修订《殡葬管理条例》，研究制定公墓管理、公益性公墓建设管理、殡葬监管执法等方面的部门规章和规范性文件各地民政部门要加快推进地方性殡葬立法和政策创制，及时将长期实践中行之有效的好经验、好做法以及具有普遍性、规律性的工作程序方法，提炼上升为法规、制度[2]由此可以认为，在各方面的共同努力下期待中的殡葬管理立法工作有望在最近一个阶段取得实质性的进展，《条例》也将在不久有新的修订本面世一 我国殡葬管理立法面临的形势我国的殡葬事业，伴随着改革开放和经济社会的快速发展，已经有了很大的进步，这是主流形势，对于殡葬管理立法非常有利但是也应承认，殡葬管理和服务的总体水平与人民群众殡葬需求之间的矛盾还是非常突出，社会舆论时常以“垄断”“暴利”等判断批评殡葬行业，殡葬服务行业正遭遇着前所未有的信任危机，这种形势也反映了殡葬管理立法的紧迫性为了明确殡葬管理立法的指导思想和规制方向，有必要对形势做一番分析。

第一，民政系统的殡葬服务正在回归公益，惠民政策的实施和优质服务活动的开展，在一定程度上改善了人们对于殡仪馆的认知，满意度和美誉度也有所提升，但是要树立良好的殡葬行业形象仍有很多事情要做殡仪馆在过去的30年间，曾经为了克服资金短缺而开展承包经营，依靠自创的经营收入维持了业务的正常运营和设施的必要更新，但是也发生了一些迷失公益方向的负面事件，诸如强买强卖、漫天要价、巧立名目、价不符实、差错频出、粗糙冷漠等表现，侵害了消费者的权益，也损害了民政机构的声誉近年来，民政部明确了殡仪馆承担殡葬基本服务的职能，开展的价格管制、费用减免和优质服务活动，对于端正民政系统殡葬服务机构的经营方向起到了积极的作用下一步即将展开的殡葬事业单位分类改革，殡仪馆基本都纳入公益一类或者公益二类，这就更加明确了殡仪馆的公益性质民政部发出的《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》与国家发改委、民政部联合发出的《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》，其中关于殡葬事业单位公益职能的履行要求，应该是殡葬管理立法的应有内容第二，我国基本殡葬服务体系的建设摆上了国家层次的议事日程，民政部已经设定了殡仪馆、殡仪服务站、公益性骨灰堂等殡葬公益事业的计划目标，并提出要建立完善殡葬事业公共投入和稳定增长机制。

这种变化正是多年来人民群众期盼的利好消息迄今为止，只有部分大中城市筹集资金迁建或改造了殡仪馆，许多经济欠发达地区、少数民族地区的殡葬设施依旧处于落后状态要实现殡葬服务网络健全，网点服务半径合理，设施标准化，服务规范化、专业化、信息化的目标，让城乡居民有效地表达基本殡葬服务需求，可以就近方便地获得基本殡葬服务，绝大多数的城市或乡村仍有很多事情要做为了推进基本殡葬服务体系的建立，需要在界定基本殡葬服务的范围和标准，对资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等制度安排方面给出法律保障第三，有老一代革命家的倡导和示范，经过政府与民众的协同推进，我国在人口稠密、交通便捷的地区普遍实行了火葬，推行火葬已成为全民的共识和自觉行为近几年由于行政执法手段的改变以及某些否定火葬政策言论的影响，个别地区火化率有所下降，但是总体上讲遗体火化依旧是各类城市的唯一选择（很多城市的火化率已经达到100%）自2006年以来，伴随着火化总量的增加，全国平均火化率虽接连数年有一二个百分点的回落，但是仍然接近50%，这种状态与民政部门在法律的支持下坚持强化管理和优化服务是分不开的表1 全国年火化遗体情况表以推行火葬为主要内容的殡葬改革政策是由我国的国情所决定的，火葬是一种文明、节约的行为，不能以诸如烟尘污染、二次装棺下葬等个别的负面事件来反对火葬。

推行火葬的根本点是要求每个人为了全民的利益以平等的姿态处理身后事，为了维护每个个体的权益并确保公正，殡葬法律必须坚持这项政策，并规定每个公民在实行火葬政策方面的权益、义务以及法律责任第四，自20世纪80年代中期开始，经过30年的实践，对于各类公墓的建设与管理，民政部门积累了很多的经验与教训，也曾出台了很多与此相关的规章和规范性文件，这对于今后的立法是很有帮助的对于公墓建设的必要性曾经经历了一个曲折的认识过程，现在看来，公墓并不是一个“阶段性存在”的现象，人们需要公墓用于安葬遗体遗骸或者安放骨灰因此，合理地规划公墓，保障一定数量的土地供给，适量地建设新的公墓，是满足人民需求和平抑墓价的最好举措当然，为了节约土地，应当倡导各种生态葬法、节地葬法和利用空间的壁葬、室内寄存等，并严格限制建造超标准的大墓，民政部已经在以往的各种文件和会议上多次提出这些主张希望今后的立法在吸取经验教训的基础上对公墓的规划、建设、经营等方面做出相应的规定第五，殡葬领域存在时常被人们抨击的问题，虽然具有偶发、局部、个别的特点，但是大量问题几乎都是殡葬服务市场管理失灵引起的失灵“表现在殡葬服务非法经营现象的大量存在”、“表现在殡葬服务市场的无序经营状态”，失灵“也是由于公共政策的失误和政府‘寻租’行为引起的”[3]。

十多年前当塔陵进入大陆被誉为殡葬改革新举措的时候，忽视了其传销可能带来的恶意欺诈及其对消费者权益的侵害，以致一度酿成某些城市迫使政府出面善后的社会问题缺少规划的公墓，一方面是民政部门的严格禁止，另一方面却是有些地方权钱交易后的滥批乱建，使得某些经营者利用双轨制政策赢得超额红利，也使得墓地成为稀缺资源，导致墓价因供求失衡迅猛上涨还有由于缺少对公共机构经营者的必要监督，加上不良社会风气的影响，一些干部贪污受贿、胡作非为以致受到刑事处理为此我们要痛定思痛，把握好当前风正气清的机会，正视各种歪风邪气，在立法中确保针对现实问题的事后立法，并根据经验预判做好某些问题的先行立法，以避免历史的重演承担殡葬管理职责的民政部门不能回避殡葬服务市场规制问题，因为任何关于殡葬市场失序的指责都将指向民政为了营造一个有秩序的规范的殡葬服务市场，民政部门需要收集各地成功经验，参照其他领域的相关规定，修改、扩展、增加这方面的法律内容第六，殡葬工作在现时受到了各方面更多的关注，伴随着社会经济的发展，民生问题得到了政府和各种机构的重视，殡葬问题虽然不可能摆到主要的议事日程上，但再也不是偏居一隅，人人避讳的“倒霉”问题了中央两办印发了《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，体现了中央领导对殡葬问题的重视；国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中提到要对覆盖率50%以上目标人群中的低收入家庭身故者发放基本殡葬服务补贴、对骨灰撒海提供免费服务、火化率提高到50%等内容的重点任务，改变了规划“空白”现象。

各级地方政府出于满足民生需求和维护社会秩序的考虑，同时也为了城市化进程中土地集约使用的目的，强化了对乱埋乱葬的治理和公共墓地的兴建工作各种经营机构在寻找资本投向时看到了殡葬服务的商机，从以前的房地产、制造、影视、百货等领域转行进入公墓、殡仪服务领域，已经出现了一些殡葬“黑马”“大鳄”，这些包含资金、人才、设施、经验等资源的进入，无疑会快速推动殡葬服务整体水平的提升看到这些，可以提振我们的信心，因为关注殡葬管理立法的人较以前多了许多以上对现实形势的分析说明，我国的殡葬管理立法确已到了刻不容缓的时候既有的《条例》曾经为推动殡葬改革和保障设施运行起到了很大的作用，但是受到当时“计划经济”和“短缺经济”年代的思路影响，受到行业发展水平、市场发育程度以及服务意识等的局限，其中某些内容的偏颇、缺失在现实中已经显露弊端、矛盾与冲突这种与其他领域相比、与殡葬管理实践相比立法严重滞后的状态，无论政府还是民众都不满意，同时又必须看到，我们已经具备了如上所述的改变这种状态的各种有利条件，真是该行动起来了二 我国殡葬管理立法的重点党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

[4]因此，在确定殡葬管理立法重点的时候，应当转变以往行政机关较多地关注自身权力和赋予当事人较多义务的做法，从实际情况出发，科学合理地规定各种关系人与行政机关的权利与义务，使得新的法律规范具有更加广泛的群众基础，也使得行政机关能够通过执行和管理实现国家利益、集体利益和个人利益的统一笔者认为，殡葬管理立法的重点应当包括：殡葬事业发展和殡葬改革的规划及实施；殡葬基本公共服务体系的建立；殡葬方式与习俗的改革；殡葬经营活动的管理；殡葬执法监督等这些内容除了应当分章节表述外，还应当在法律的总则部分做出概括性的表述，并且在法律责任部分规定必要的奖罚条款一）殡葬规划及实施在现行的《条例》中，殡葬事业发展和殡葬改革的规划只有原则性的规定比如《条例》规定，县、市人民政府应当制定火葬具体规划，将殡葬设施纳入城乡建设规划和基本建设计划（见第五条），民政部门应当提出殡葬设施的数量、布局规划（见第七条）正因过于原则，殡葬设施的规划在实际上并没有落实，仅有极少数的民政部门曾经提出过数量和布局规划，但是落实到政府一级的规划中是少而又少的而殡葬改革的规划如《条例》提及的火葬具体规划，被理解为火化率指标，在很多地方也多是会议决定、文件规定，因此很难引起政府和民政以外部门的重视。

关于殡葬设施规划，迄今为止很难在政府规划中找到相关内容唯一可以见到有所安排的是重庆市，2008年1月28日重庆市规划局发布《重庆市城乡规划公共服务设施规划导则（试行）》，文件在“社会福利与保障设施配建标准”一节中规定了殡仪服务站的配置标准，同时在附表中规定了一般规模殡仪服务站的面积、服务规模、服务半径等[5]但是该市也只是安排了殡仪服务站，并未涉及其他殡葬设施除了重庆市，在其他城市的相关规划中几乎都找不到对殡葬设施的安排，比如《北京市居住公共服务设施规划设计指标》《天津市居住区公共服务设施配置标准》《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009～2020年）》《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》等，这些规划一般都规定了教卫文体、社会福利与保障、商业等方面的指标，有的在社会福利方面包括了社会养老、残疾人和儿童福利、救助管理等，但是都忽视了殡葬服务设施的安排这种情况并不能埋怨规划、建设、。