宝鸡新型农村社会养老保险制度调查与分析.docx

宝鸡新型农村社会养老保险制度调查与分析 长期以来，陕西农村老年人养老方式主要靠家庭养老，但是由于计划生育政策的调整和医疗条件的改善，家庭规模与结构急剧变化，造成代际养老资源萎缩，家庭养老负担加重，同时随着城市化进程加快，农村人口不断向城市集中，原有的家庭养老功能逐渐弱化，农村养老问题日益突出，它不仅关系老人生活质量与幸福感，也关系家庭稳定和社会和谐，因此农村养老保障制度改革势在必行1992年，民政部推行社会化养老保险，拉开了农村养老保险制度建设的序幕，但是由于制度设计本身的缺陷，原有的农村养老保险（简称“老农保”）举步维艰，几乎陷入停滞状态随着经济与社会发展，针对老农保存在的问题与困难，从2006年起，国家开始在不同地方进行新型农村养老保险制度试点，以此找出农村养老保险制度建设的突破口，建立和完善农村社会养老保险制度2007年，在陕西宝鸡市推行的新农保试点由于制度设计的合理性、可操作性获得成功，其一系列做法与经验也被称为“宝鸡模式”宝鸡农村社会养老保险试点的成功，不仅为全省新型农村社会养老保险制度改革指明了发展方向，也为全省各地新农保工作提供了可借鉴的经验因此我们有理由乐观地预见，随着农村社会养老保险制度的建立与实施，农村老人生活会更有保障，晚年生活也会更加幸福快乐。

一 老农保发展历程与存在的困难1986年，根据我国“七五”规划的要求，民政部开始农村社会养老保险制度的调研和探索工作1991年，根据国务院的决定，在山东烟台等五县（市）进行了个人账户模式的农村社会养老保险试点工作，在试点经验基础之上，1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，要求在有条件的地方逐步开展农村社会养老保险工作陕西在此方案的指导下，开展了农村社会养老保险工作农村社会养老保险工作开展初期，进展比较顺利，农村参保人数不断上升，到1998年底，已经发展到了10个市99个县1998年以后，政府机构改革，将农村社会养老保险工作由民政部门向劳动部门移交，由于业务重新理顺需要时间，同时也由于制度设计的缺陷，出现了参保人数下降，基金运行难度加大等困难，农保工作陷入了停滞状态1999年7月，国务院指出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡截至2003年底，陕西共有97个县建立了农保机构，参保人数达92万人截至2005年底，全省参加农村社会养老保险的总人数为91.2万人，累计收取保险费1.59亿元，积累养老保险基金1.66亿元。

老农保的具体做法是：保险对象是非城镇户口、不由国家供应商品粮且年龄在20～60周岁的农村人口；以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的保险资金筹集方式；每月缴费标准设为2～20元十个档次，从60周岁以后开始领取养老金，根据缴费的标准、年限确定支付标准；以县为单位统一管理保险基金，主要通过购买财政部发行的高利率债券和存入银行的方式保值增值，且不直接用于投资，并从养老保险基金中按规定提取管理服务费老农保实施之初，农民积极踊跃参加社会养老保险，但是几年之后，农民们发现参保后的预期收入与现实情况跟制度设计的蓝本差别较大，导致农民参保热情逐渐减退1998年后，老农保运行几乎陷于停滞状态，工作无法开展究其原因，主要有以下几个方面一）制度设计范围过小，覆盖面过窄制度设计只考虑到了有能力储蓄养老的农民，却没有考虑60岁以上迫切需要养老的农民；制度设计只考虑到有经济能力的农民群体，对经济贫困特别是处于绝对贫困线以下的农民群体却没有涉及二）筹资方式过于单一，资金缺乏可持续来源试行办法规定，养老保险费用采取农民自己缴纳为主、集体为辅、政府给予政策扶持的筹资方式从制度设计之初的意愿来看，养老保障政策倾向于农民自己给自己养老的方式。

从制度运行情况来看，这项制度从制定之初就证明制度设计本身就有缺陷，由于集体补助在全国大多数地方都没有，在实际操作中，不少地方还把“个人缴纳为主”改为“由个人全部缴纳”，国家和集体参与补助扶持十分有限，就相当于农民自己给自己储蓄养老，资金就没有可持续来源，政府责任明显缺失三）保障水平过低，无法满足农村老年人基本养老需求，导致参保意愿不强试行办法规定了每月2～20元十档的缴费标准，农民根据自己的经济状况选择不同的缴费标准，但是在当时情况下，绝大多数农民都选择了较低的缴费标准，缴费水平过低导致农民预期养老收入过低，60岁以后平均每人每月只能领到几元钱养老金，根本起不了养老的作用这里有一个真实的案例，据2009年8月25日《潇湘晨报》报道，海南文昌市东阁镇侠夫玉山村的余亚英老人，1947年8月出生，于1998年7月参加了农村社会养老保险，按照规定从2007年9月开始领取养老金，月标准为人民币3元自2007年9月开始领取养老金，被网友称为史上“最牛养老金”现实养老需求与预期养老收入产生很大的差距，导致农民参保意愿明显下降，业务也无法正常开展四）基金管理运行设计蓝本与现实情况差距较大从世界范围来看，养老基金普遍存在着保值增值问题；从长期来看，货币本身也存在着贬值问题。

制度运行之初，出于资金安全的考虑，基金只能采用放入银行“吃利息”的储蓄方式保值增值，但是由于国家金融政策的调整和银行利率的变化，基金贬值情况非常严重，再加上运行过程中不断报道有侵占、挪用基金的案例，养老保险基金漏洞更大，农村社会养老保险最终演变成“自己给自己养老”五）制度设计缺乏针对现实发展状况进行自我调整的能力制度设计时没有考虑到农村劳动力转移情况，随着大规模“农村包围城市”的民工潮，政府没有及时调整与修正；制度运行过程中，针对工作停滞状况，没有做出合理有效的针对性调整；针对不断出现的基金“老鼠洞”，监管制度缺乏系统化的调整老农保失败教训说明，没有公共财政支持，农村养老保险工作难以正常开展从深层次原因来看，以“储蓄积累”模式运行的老农保暴露出制度设计固有的缺陷，政府责任缺失，公共财政缺位，因此必须建立以政府主导的、公共财政支持的、多元筹资方式的农村社会养老保险制度二 建立符合农村现实情况的新农保制度是大势所趋养老保险制度是我国社会福利制度中最基本的制度1992年起建立的老农保制度由于自身设计缺陷逐渐被摈弃，随着经济与社会的发展，我们必须建立起新型农村社会养老保险制度它不仅是客观现实需要，也是社会发展的内在要求，主要体现在以下几个方面。

一）农村养老现状要求必须建立新型农村社会养老保险制度陕西农村老年人养老方式主要有家庭养老、土地保障、农村社区养老、五保制度和社会救济制度、商业养老保险、老农保等养老保障方式据有关调查统计，全省农村老年人养老依靠家庭养老的比例超过80%长期以来，陕西农村老年人主要还是依靠家庭代际资源满足养老需求，但是随着社会发展，这种客观环境已经发生变化，家庭人口数量减少和劳动力外出转移，依靠自身资源已经无法满足目前老年人的养老需求，老农保虽然由于自身固有的缺陷而陷入停滞，但为新型农村社会养老保险制度铺平了道路二）城乡协调发展要求必须建立新型农村社会养老保险制度长期以来，由于实行“城市优先农村发展”的策略，导致城市与农村二元结构不断深化与加剧从党的十六大特别是十七大以来，强调城乡协调统一发展，强调城市反哺农村的发展战略为建立新型农村社会养老保险制度提供了有利条件目前，城市已经初步建立了完善的养老保险制度，城乡协调发展客观上要求建立不同于原来的农村社会养老保险制度2009年8月18日，温家宝总理在全国新型农村社会养老保险试点工作会议上的讲话要求，通过开展新型农村社会养老保险试点工作，逐步推进基本公共服务均等化，要做到“不仅种地不缴税、上学不付费、看病不太贵”，还要做到“养老不犯愁”。

2008年，中央和陕西省政府公布的《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》，为全省农村社会养老保险制度建立提供了政策依据三）建立新型农村社会养老保险制度有利于农村经济与社会发展新型农村社会养老保险制度的建立与完善有利于促进农村经济社会发展，维护农村社会稳定与社区和谐它能保证农村老年人最基本的生活需求，降低老年人口贫困发生率；它能提高老年人口在家庭经济中的地位，降低老年人被弃养的情况发生；它能减轻家庭抚养负担，为农村人口顺利流动提供保障；它能减轻家庭因赡养问题的经济纠纷，维护家庭稳定和社会和谐；它能为农村养老社会化提供发展的前提与基础，缩小城乡差距；最后，完善农村养老保障解决了农民们的后顾之忧，也为拉动农村消费提供了条件，最终促进农村经济发展与社会和谐，也促进了城乡统一协调发展四）人口红利期为建立新型农村社会养老保险制度提供有利时机人口红利是一个经济概念，是指人口转变过程中社会形成了比较丰富的劳动力资源，表现为少儿人口比重下降，老年人口比重相对较低，社会的总抚养成本比较低朱楚珠教授根据相关人口调查数据，预测陕西人口红利期起步要比全国晚，时间还要比全国平均水平长，大约在2000～2035年，这为陕西建立新型养老保险制度提供了有利时机。

要充分挖掘现有的人口资源，兑现人口红利，产生经济效益，争取在老年人口比重相对较低的人口发展最有利的阶段为应对老龄化做好准备近些年来，党和政府都非常关注农村养老保险制度建设党的十六大报告提出“要在有条件的地方探索建立农村养老保险制度”，随后党的十七大报告又提出了“要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”；“探索建立农村社会养老保险制度”社会发展目标与养老现实状况要求我们必须尽快建立不同于原来的新型农村社会养老保险制度国外的农村养老保险制度情况如何？实际操作中如何运行？通过文献研究发现，国外的农村养老保险主要有四种模式：（1）以德国、日本为代表的“援助资助者”模式该模式强调养老的个人责任，即农民必须首先负起养老的个人义务，个人缴费在缴费比例上占很大比重，国家和社会给予补贴2）以英国、瑞典为代表的福利型养老保险模式这种模式讲求公平，借助于经济政策来保障包括农民在内的全体国民的晚年生活农民同其他国民一样享受同样的养老保险福利待遇3）以新加坡为代表的少数亚非国家采取的自我投保模式，即中央公积金的养老模式这种模式同时弘扬儒家的孝道文化，强调与家庭养老相结合该模式强调以国家为中心，维持社会稳定和推动经济发展，保险金来自企业和劳动者个人两方面。

国家仅给予政策扶持，不给予资助4）以智利为代表的一些拉美国家采取的养老金私有化模式这种模式规定保险费完全由个人缴纳，而且所缴纳的保险金不再由政府加以运作，而是交给私人管理公司来运作投资收益的高低成败完全由个人和运营公司负责，政府不再承担责任，通过比较可以看出，这四种农村养老保险运行模式在养老金缴费结构、各方责任、基金运行等方面各有不同，而我国农村养老保险制度应该借鉴哪种养老模式？从2007年起，国家陆续在全国不同地方开展新型农村养老保险试点，陕西省宝鸡市就是最早的试点之一，并形成了独具特色的“宝鸡模式”，宝鸡试点的成功为陕西农村养老保险制度建设提供了非常好的借鉴经验三 “宝鸡模式”对陕西新型农村社会养老保险的借鉴意义（一）“宝鸡模式”形成的背景在党中央明确提出要建立和完善农村养老保险制度的大背景下，陕西“十一五”规划也明确提出：“农村养老保险工作，在完善体制的基础上，积极探索建立以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、可随参保人转移、适应性和推广性强的农村社会养老保险制度引导、扶持农民参加农村社会养老保险，在有条件的地方，开展农民个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的多元化筹资试点工作”，为陕西新型农村社会养老保险制度改革指明方向。

宝鸡作为陕西第二大地级市，总人口376万，老年人口占12.8%，并以每。