日本的就业促进政策与方案.doc

1日本的就业促进政策与方案日本的就业促进政策与方案本多则惠日本劳动研究机构 统计信息课长 〔〔概观概观〕〕1990 年代是我国所谓“低失业社会”的自我认识在根本上受到动摇的时期1990 年的失业率仅为 2.1％，但 90 年代后呈逐年上升的趋势，至 2001 年已经超过了 5%就业形势的变化必然会导致就业政策的根本变化从 1990 年代起至 21 世纪初期，我国的就业政策发生了重大的变化，由“在长期雇佣系统下的内部劳动市场基础上而实施的稳定就业”政策转向了“加强外部劳动市场，并使内部劳动市场与外部劳动市场相结合，从而谋求就业的稳定”的政策（菅野 2002） 目前，日本的就业政策正处在新方针下的转型期，需要讨论的课题非常之多，比如政府如何介入劳动市场的问题，法律限制的问题，政策效果的检验方法问题等等就业政策的周边环境也发生了很大变化目前的情况是，经济政策开始走上了结构改革的路线长久以来，通过扩大公共投资等刺激内需的政策已经成了提升景气的主要方法，但是在财政得以重建之前，这一方法已经无法成为政策的主干此外，日本现在正在经历着发达国家几乎未曾经历过的通货紧缩此时，工资难以下调，就意味着工资的实际上涨，这会不断地加重与国际水平相比原本就已经很高的工资成本。

在这一背景下，企业对工资成本相对较高的中老年劳动者的就业做出调整或转而雇佣低工资就业劳动者的倾向会有所加速，这就对就业政策提出了更高的要求ⅠⅠ 就业政策的周边环境就业政策的周边环境１ 日本劳动市场的环境(1) 就业机会向以中国为中心的海外流失由于亚洲各国尤其是中国的经济能力、技术能力的进步，日本产业尤其是制造业越来越多地减少·废除在国内的生产基地而转往海外制造业在海外的生产比率不断上升，估计将从 2001 年度的 12.0％达到 5 年后的 15.8％制造业中又以加工型产业的海外生产比率上升最快矿产的进口比率也已经由 1990 年的 7.1％上升到了 2001 年的 12.9％日本是如此地依赖海外生产，从背景上看，国际性的工资差异是重大原因以制造业为2例，中国、泰国以及韩国的工资水平分别是日本的 40 分之１、20 分之 1、3 分之 1，存在着较大的差距在这种状况下，生产基地不断向海外转移，而来自海外的廉价进口商品又导致国内生产的减少，因而以制造业为中心的国内就业机会也就相应减少了2) 缓慢但持续的通货紧缩当前的日本经济正处于缓慢的通货紧缩状态消费者物价指数（综合）在 99 年、2000年、2001 年分别比上年度下降 0.3％、0.7％、0.7％，已经是连续 3 年下降。

其主要原因是①来自中国等国家的廉价进口商品的不断增多这是供应方面的原因②景气不振这是内需不足的原因③企业融资欲望的下降，银行的金融中介功能的下降，这是货币供应方面的原因（2001 年度经济财政报告） 工资也在下降，并且有加速的趋势2001 年平均比上年度下降 0.4%，进入 2002 年后，除 2 月份外，连续数月比上年度下降了１％以上，到 5 月、6 月甚至连续连续 2 个月下降了1.7％1但是这主要是由临时工的增加而引起的，一般工人的工资并未下降，显示出了稳定性随着通货紧缩的长期化以及生产·销售额减少而引起的雇佣需求减少，以及通常意义上的劳动者的实际工资的上涨，我们可以认为日本面临着更为严重的就业萎缩，就业机会减少等问题3) 出生率下降，人口快速老龄化近年来，我国的出生率急剧下降，1970 年前后稳定在 2.1 的出生率在 2001 年已经变成为 1.33，这远远低于维持现在人口所必须的 2.08 的水准 劳动人口（15～64 岁）在 1995 年达到顶点后逐年减少，随着人均寿命的延长，估计65 岁以上人口占总人口的比率在 2033 年将超过 30％，在 2050 年将达到 32%。

劳动人口在2005 年后逐年减少，将由现在的约 6,700 万减至 2025 年约 6,300 万 劳动力供应上的制约会在今后造成我国经济成长率下降、社会保障支出负担增大等问题，因而如何完善女性以及老年人的就业环境，提高劳动者个人的生产力等，都成为了就业政策的重要课题２ 政府“结构改革”政策中的就业政策(1) “结构改革”中的就业政策 诞生于 2001 年 4 月的小泉政权打出了“彻底进行结构改革”的旗号2001 年 6 月，经济财政咨询会议2所决定的结构改革的基本战略“关于经济财政运营以及结构改革的基本方针”1 根据厚生劳动省“每月勤劳统计调查” 统计对象为所有产业中规模 5 人以上领取固定（名目）工资者、临时工 2 经济财政咨询会议：为了能充分反映民间有识之士对经济财政政策的意见，充分发挥内阁3中，从根本上解决金融机构的不良债权问题即通过剥离资产负债进行最终处理3的问题成为其最重要的任务其次，在“民间能够完成的交由民间，地方能够完成的交由地方”方针的指导下，为了激活经济，经济财政咨询会议提出了“7 项改革计划” ，其内容是民营化·对政策规章限制进行改革，支持风险投资·加强保险功能、生活创新（男女共同参与、生活设施无障碍化等） 、地方自立·机制灵活、财政改革等， 2002 年度预算做出了具体的规划。

在当前经济·社会环境下，推行结构改革是日本经济再生的前提条件但是从短期来看，①随着不良债权处理的进行，企业将会重组·缩小亏损部门的规模，企业破产将会增加，随之而来的是失业人口的增加②因为重建财政而削减公共投资等政府支出，会使建筑行业的就业需求有所减弱，从而使失业形势更加恶化随着结构改革的推进，越来越多的人开始关注就业形势的恶化趋势由于去年 9 月发生于美国的多起恐怖事件而引发了景气恶化，通货紧缩、失业率上升，去年 10 月，日本政府通过了以加强就业·中小企业等的保障为中心的“改革先行计划” ，并于同年 12 月通过了在加速结构改革的同时，为了避免通货紧缩，提高城市功能，改善环境，推进科学技术进步，解决低出生率・老龄化问题而增加公共投资的“紧急对应计划” （计划规模为 4.1 万亿日元） 2) 削减公共项目如果把公共项目也作为广义的就业政策的话，与国外相比，我国的就业政策在公共项目上的支出额较大，而从狭义的就业政策来看（公共职业介绍、教育培训、各种费用补助、发放失业救济金等） ，我国的财政支出额较小（樋口（2002） ） 公共项目主要对建筑业产生影响，当然也会通过其波及效应而影响到其他产业领域的就业。

在以往经济不振时，政府总是积极地增加公共开支来提升景气，扩大就业机会从公共项目（形成公共资本）的金额与建筑业从业人数的推移来看，二者有很明显的互动关系通过以 1980 年至 2001 年的数据为基础进行的推算可知，公共项目每减少 1 万亿日元，建筑业就业者就减少约 8 万人（厚生劳动省编《2002 年版劳动经济白皮书》 ） 日本公共投资的水准历来远远高于主要发达国家，建筑业尤其是为缺少制造业就业机会的地方提供了重要的就业机会在 1990 年代前期因为多次的经济政策而使公共资本急剧增加，在 1996 年达到最高峰的 45 万亿日元，之后开始逐年减少，到 2001 年时已经降至高峰期 80%的 36 万亿日元其间，建筑业的就业人数从 1990 年的 588 万人（全体就业者人数的 9.4％）升至 1997 年的 685 万人（全体就业者人数的 10.4％）后，于 2001 年降至 632万人（全体就业者人数的 9.9％）的水平为了重建财政，削减政府支出已成了当前最迫切的课题 “关于国家的公共投资，将根据各时期经济动向等具体情况，以先前为了改善景气而进行的大幅度追加数额为基准，重点提总理大臣的领导能力，在 2001 年１月６日的省厅改革中，内阁府设立了经济财政咨询会议。

会议中的讨论内容经内阁会议决定后，作为内阁的基本方针执行 3所谓剥离不良债权是指通过放弃债权、转卖债权、依法处理的等手段将不良债权从金融机构中剥离的行为4高公共投资的效率，而地方的公共投资，也应与国家公共投资一样重新进行考量 ” （经济财政咨询会议“结构改革与经济财政的中期展望”2002 年 1 月） ，今后恐怕不能指望通过公共项目来增加就业机会相反的，随着不良债权的处理，建筑业以及相关部门会出现更多的剩余劳动力，这是最令人担忧的ⅡⅡ 就业政策的变迁就业政策的变迁 １ 为了稳定就业而采取的积极的就业政策在第 2 次世界大战后的混乱期以及 1950 年前后发生的大量失业期间，如何对失业者进行救济成为了最紧要的问题当时的就业政策主要表现在完善失业补贴的发放制度，设立公共职业介绍所，吸收失业补贴期限外失业人员参加失业对策项目等等1973 年发生的石油危机使日本借机进行了大规模的就业调整，就业政策从事后采取对应措施的“救济失业者”政策转向了事先采取预防失业的“积极就业”政策具体而言，在 1974 年，日本政府将“失业保险法”修改为“就业保险法” ，使稳定就业、防止失业的“稳定就业项目”制度化。

之后，又实施了①尽量减少因为结构性经济不景气而造成的裁员，对转行劳动者进行援助等对策（1977 年通过了“特定不景气行业离职者临时措特定不景气行业离职者临时措施法施法”→1987 年“特定不景气行业稳定就业法特定不景气行业稳定就业法” ） ②防止因日元升值而受打击的出口产地以及结构性不景气造成的企业周边城市或因为结构性不景气而受影响的地区･产业中的失业，采取扩大就业、对失业人员进行援助的对策（1977 年通过了“特定不景气地区离职者临时措施特定不景气地区离职者临时措施法法”→1987 年“地域雇佣开发等促进法地域雇佣开发等促进法” ③为了改善、促进老年人的就业状况，通过立法将 60 岁的法定退休年龄延长到了 65 岁（1986 年“稳定老年人就业法稳定老年人就业法” ） 而政府尤其重视的是如何向对稳定、促进就业做出努力的企业主进行援助 “就业调整补就业调整补助金助金4” 、 “雇佣特定求职者补助金雇佣特定求职者补助金5”等资金的发放，无论是件数、金额都在以相当的规模不断增长4 “就业调整补贴金”：因为景气的变化，产业结构的变化等经济上的原因企业主不得不缩小事业规模，不得不停产（停产或培训）或者不得不进行裁员的，在 1 年之内由政府发放相 当于停产补贴、工资或者裁员所需工资负担总额的１／２～２／３（培训时每人每日加 1,200 日元） 、 （但发放天数不得少于 100 天） 。

关于发放条件有过多次修改，在 2001 年 10 月进行修改后，主要的发放对象为以下企业主a 因为经济上的原因迫切需要缩小事业规模的企业主（与上年同期相比最近 6 个月内产量下 降 10％以上，就业人数没有增加） b 厚生劳动大臣所指定的大型破产事业主的承包企业主等（最近 3 个月的月平均产量低于上 年度同期，最近 3 个月的就业数量平均值与前一年度相比没有增加的） 5 “雇佣特定求职者补贴金”：通过公共职业介绍所对雇佣老年人（55 岁以上） 、残疾人等有就业困难者进行持续雇佣的企业主，在雇佣 1 年内（重度残疾人 1 年半）由政府补贴工资 的 1/4（重度残疾人 1/3） （中小企业业主为 1/3（重度残疾人 1/2） ） 5就业调整补助金的目的是通过对因为景气变化、产业结构变化等经济上的理由而不得不缩小项目规模，停工培训或裁员的企业主提供停工补助、培训费用以及裁员等的工资费用来预防失业并维持其他行业的就业稳定 “从每年的发放金额来看，1994 年为最高峰，大约为650 亿日元，平均每年大约发放 200 亿日元其中停工补助大约每年平均发放 200 万人/日，如果以每人停工 30 日来计算，大约有 70 万人受到了补助。

因为其间的完全失业人数为平均每年 160 万人，所以可以说在石油危机后“就业调整补助金”政策，在日本就业政策转换过程中充当了主要的角色２ 政策转向对劳动力流动的支持泡沫经。