农村土地制度变迁.pdf

4 5 8 江苏省土地学会2 0 0 3 年度土地学术年会论文集 农村土地制度变迁 庞佑林 ( 泰州市国土资源局泰州2 2 5 3 0 0 ) 关键词：农村土地制度制度变迁 1 农村土地制度的现状 1 ．1 现行集体土地制度 我国土地所有制实行公有制，一是国家所有，一是农村集体经济组织所有农村和城市郊区的土 地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有宅基地、自留地、白留山属于集体所有按现行 《土地管理法》集体土地有三种所有形式：村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管 理；村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、 管理；乡( 镇) 农民集体所有，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营、管理集体土地使用权属于集体土地 的实际使用者( 一般为本集体经济组织成员) ，可分为三类：农用地集体土地使用权、农村居民宅基地使 用权、乡镇企业企事业建设用地和公益用地使用权目前后两种使用权通过土地登记进行确认，而农 用地集体土地使用权则表现为承包经营权 集体土地所有权的转移主要是：集体土地可以通过征用方式成为国有土地；农村集体经济组织整 建制撤消，其土地转为国有；而集体土地所有权在集体经济组织之间的转移主要表现为少量的土地调 换。

土地使用者要获得一块现状为集体土地的国有土地使用权，其过程大概可分为三步：第一步，农地 征用政府根据发展规划，按照一定的行政审批程序，将农地征用为工业或城市用地第二步，向集体 支付补偿第三步，土地批租政府向集体支付了征地补偿金之后，就可以放手批租土地了当然，这 里批租的是土地在5 0 ～7 0 年间的使用权，而不是土地所有权 至于集体土地使用权的转移，从法律的规定来看是禁止的《土地管理法》第六十三条规定，农民 集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法 取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外 1 ．2 现行集体土地制度的渊源 1 ．2 ．1 历史渊源 我国现行集体土地制度的产生有其历史原因，我国在1 9 5 0 年6 月颁布的《中华人民共和国土地改 革法》确立的是以农民土地所有制为核心的农村地权制度，这种制度是最适宜当时的农业生产条件、农 村产业特点和农民利益取向的制度安排，它使无地或少地的农民获得了土地，建立起了“耕者有其田” 为特征的农民土地所有制，很快的恢复了农业生产，为整个国家经济的复苏作出了不可磨灭的贡献。

1 9 5 3 年起开始了农村土地制度的新一轮变迁，为了适应当时实施的优先发展工业的战略，建立起了高 度集权的计划经济体制、人民公社制度和城乡分隔制度，在土地制度上则建立了“三级所有、队为基础” 的集体所有制7 0 年代末，中国经济体制改革以农村土地制度改革为发端在全国展开，在农村实行土 地家庭联产承包经营责任制，广大农民的积极性被重新唤起，农业生产效率大大提高这时期农村地 权内容由原来高度集中的土地所有权分化出集体土地所有权、土地使用权、土地经营权等各种权利 近年来，特别是《土地承包法》颁布后，农村农用地的流转是有条件允许的，但集体土地使用权的流转仍 有限制的 1 ．2 ．2 经济政策渊源 我『{ 4 现行农村土地制度，从其所有权来看属于农村集体所有，其产生的根源在于我国是实行的生 土地立法与监察类 4 5 9 产资料公有制，土地作为一种基本的生产资料，自然应“公有”而所有权的转移是通过国家征用转为 国家所有，再通过国家批租给使用者，这一制度安排的根源则在于“土地涨价归公”理论该理论一个 起源于美国空想社会主义者乔治·亨利，他认为土地从农业转为工业和城市用途而引起的市值上升， 是社会因素使然，与土地的主人没有关系。

因此，如果地主从地价增值中获利，是不公平的其经济学 根源是认为世间各种资源的市值是由其成本决定的即“成本定价”但实质上资源的价值是由于其 稀缺性决定的权利本身可以有价，放弃一项权利，要有代价农地的主人本来可以通过使用农地而 获得收入，要他放弃使用，他就没有了那笔收入因此，“由自己使用农地的所得”，就构成了放弃使用 权的代价 对于集体建设用地使用权在不改变集体性质的条件下的流转也是受限制的，这一方面是担心集体 建设用地流转将增强人们占用耕地变成建设用地的欲望，导致耕地的进一步减少；另一方面是认为集 体建设用地的流转将给国有土地市场带来冲击，影响政府对建设用地市场的垄断地位从而削弱了政府 的宏观控制能力诚然，集体建设用地的流转将使得在悬殊的比较利益驱动下农业用地更有向建设用 地转变的倾向，但是，通过限制流转来保护耕地，实际上是以集体建设用地的低效利用来换取耕地安 全对集体建设用地流转的限制也并未有效阻止其对国有建设用地市场的冲击，利益的驱使和法律的 禁止使得集体建设用地的隐形市场十分活跃，假人股、假联营、假破产、非法交易对国有建设用地市场 造成了不小的冲击 2 现行制度的效率分析 目前我国正抓紧建立和完善社会主义市场经济制度，加入W T O 已使得我国融入国际市场经济之 中。

市场经济的基本运作方式是利益主体之间出于各自利益最大化的动机，在市场价格信号的引导下 进行自愿的交易和相互竞争，从而使资源按照效益原则进行流动资源配置的根本是效率，在公平和 效率的权衡中，效率始终是根本目前，我国农村土地制度安排存在着不可回避的缺陷 先看集体土地所有权征为国有，再批租给土地使用者的制度安排这套土地制度，为解决工业化和城 市化占用农地，兼有征地制( “土地涨价归公”) ，超低补偿( 以剥夺农民利益换取工业化) 和土地批租制( 土 地由政府审批供给) 的特点其主要特征是：( 1 ) 决定工业和城市用地供给的，既不是农地的所有权，也不 是农地的使用权就是说，农地产权在法律上没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价 2 ) 政 府对工业和城市用地需要做出判断，运用行政权力( 包括规划、审批、征地) 决定土地的供给其结果是造 成两不经济：一方面，大都市因为行政控制过严，所以土地供给普遍不足，结果地价过高；而另一方面许多 小地方，却同时因为行政控制松弛，使得那些没有什么效益的工业和城镇建设项目，大量滥占了农地简 单概括，．一头严重浪费城市化的机会，一头大量浪费农地这种现象产生的根源是农民的土地权利被屏除 在“土地城市化”之外，也就是农民物权决定其土地是否交易，而是国家强制决定多少土地，以多少价格转 为国有土地。

这就违背了“价高者得”的市场原则从市场经济的角度分析，农民决定是否放弃农地使用 权要考虑，是放弃农地使用权，要考虑是否比他自用农地更“值”市场经济交易双方按照各方认为 “值”的原则成交，所谓“资源配制”才有效率市场中不断买卖的过程，实质就是不断地寻找谁能够更有 效地利用资源的过程 这套制度是否保护了农地呢? 从目前的开发区泛滥的情况来看，只能说没有可以说，农地的大 量流失一定程度上是因为目前的这种征用制度征用，一是强制力实现，其补偿价格没能体现市场上 供给和需求的均衡，可导致供给脱离需求，供大于求；二是涨价归公，土地批租价与征地补偿的巨大差 额( 主要是转用后用于房地产开发) 成了各级政府促使农地快速转用的利益驱动；三是土地低价( 特别 是目前各地为吸引投资，竞相压低工业用地地价) 刺激了“圈地”或者说形成了一种虚假的需求；四是 各级政府官员能说了算，目前的政绩考核制度和官员任期制度造成官员行为短期化假设农民是“经 济人”，只要农民按照自己的意愿决定农地转用的价格，至少从经济学的角度看，资源的配置是有效率 的而目前的这种制度产生的资源配置行为，依靠的是政府的土地批租权，这就产生了所谓的“权力租 4 6 0 江苏省土地学会2 0 0 3 年度土地学术年会论文集 金”。

尽管目前经营性用地的招、挂、拍一定程度上遏制了个人的权力寻租行为，但各级政府通过土地 征用和批租进行权力寻租的现象却较为严重 再来看目前的集体土地使用权流转的制度安排目前虽然集体农用地允许流转，但根据《土地承 包法》第1 5 条规定，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”可看出农民在本社区之外承包土 地是受限制的，集体农用地仍未实现自由流转集体建设用地的流转法律上讲是限制的但市场经济 的力量是强大的，集体建设用地作为一种要素同样需要按照市场规则的要求进行资源的配置于是集 体建设用地流转的市场不管是隐性的，还是非法的，却也是客观存在的目前各地自发进行的集体建 设用地流转的试点或出台的政策，实际上是一种从下而上的制度变迁现行集体建设用地流转的形式 主要有：出让，即集体土地所有者一次性把多年的土地使用权让渡与他人，并且一次性确定土地出让 金如企业通过集体土地流转方式受让原乡镇或村办企业的空置土地及厂房；出租，如农民出租住宅 用地，在地上兴建仓库、小商品市场后随房租地等，用途多向生产加工、商业服务、仓储、居住用地方向 转化；抵押，在农村集体经济组织直接控制下的乡、镇集体所有制企业用地，其土地使用权在一定条件 下是可以由债权人通过抵押权的实现来进行集体建设用地的合法流转的；转让，集体建设用地使用者， 以出售等形式将其土地使用权让渡给他人的行为，包括是纯土地买卖和随房买卖，目前法律是禁止的； 人股、联营，农村集体土地所有者或使用者依法以其土地使用权人股，或者作为投入、合作、联营的条 件，与其他单位、个人共同兴办乡( 镇) 、村企业或者其他经济组织的行为。

目前限制集体土地流转的政 策，制约了资源的合理有效配置集体土地“市场”的隐性，大大的增加了交易风险，交易成本很高，这 与市场经济的效率原则相背离 农村土地制度变迁的路径 制度创新的根本是要考虑制度变迁后的收益是否大于制度变迁所付出的代价，即制度成本，从而 选择最优的制度变迁路径从目前我国改革的现状来看，建立适应市场经济体制的现代产权制度已刻 步可缓从农村土地制度的变迁历史来看，在加入W T 0 融人市场经济的全球大家庭的历史背景下，新 一轮的农村土地制度变迁已迫在眉睫 农村土地制度是否废除集体经济所有，我看关键是能否解决土地所有者代表不清或者说人格化主 体缺乏的问题，只要能解决土地所有者主体的人格化问题，建立类似公司法人的制度，集体经济组织所 有制就可以保留，当务之急，我们急需解决的首要问题不是所有制问题，而是需要还集体土地所有者的 本来面目，给集体土地所有者公正交易、“讨价还价”的权利，防止国家公权——征地权的滥用目前不 分用地性质，一律征用，土地使用者只能从国家手中取得土地使用权的制度是该改变的时候了对于 集体土地使用权的流转，则不管是农业用地，还是集体建设用地，都应该允许在符合用途管制的前提 下，自由的作为独立主体自愿进行流转，而不是目前的政府引导同时也剥取部分利益的流转。

从长期 来看，明确农村居民的所有者地位，则是必须解决的问题建议的制度变迁路径是先明确农村集体土 地由集体经济组织成员按分共有，完成土地所有权的初始登记，逐步使集体土地使用权拥有与国有土 地使用权同等的权利，建立使用权优先登记制度，扩大使用权权能和自由交易能力，让集体土地在市场 中通畅的流转。