2023年论我国环境影响评价制度及其完善发展与协调.doc

公司诉 讼 理由是什么？论我国环境影响评价制度及其完善李艳芳 中国人民大学法学院 教授 　　环境影响评价(Environmental Impact Assessment ,EIA)，又称环境质量的预断评价，是指在进行某项人为活动之前，对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价，并提出相应的处理意见和对策环境影响评价制度，那么是环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规那么环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，对于贯彻预防为主的环境保护原那么，预防新的污染源出现发挥着极为重要的作用但是我国环境影响评价制度并不是完美无缺的，与兴旺国家的环境影响评价制度仍有较大差距，从我国自身环境影响评价制度的实践看，也有一定的局限性这些都制约了环境影响评价制度的实际效果，因而需要对环境影响评价制度作进一步完善　　一、 环境影响评价制度的由来和开展　　环境影响评价的概念最早是在1964年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的而环境影响评价作为一项正式的法律制度那么首创于美国。

1969年美国国家环境政策法(National Environmental Policy Act of 1969,NEPA)把环境影响评价作为联邦政府管理中必须遵循的一项制度根据该法第一章第二节的规定，美国联邦政府机关在制定对环境具有重大影响的立法议案和采取对环境有重大影响的行动时，应由负责官员提供一份详细的环境影响评价报告书到70年代末美国绝大多数州相继建立了各种形式的环境影响评价制度1977年，纽约州还制定了专门的环境质量评价法 [1] 1987年美国制定了国家环境政策法实施程序的条例美国的环境影响评价制度确立以后，很快得到其它国家的重视，并为许多国家所采用瑞典在其1969年的环境保护法对环境影响评价制度作了规定，日本于1972年6月6日由内阁批准了公共工程的环境保护方法，首次引入环境影响评价思想 [2] 澳大利亚于1974年制定了环境保护(建议的影响)法(Environmental Protection Act),法国于1976年通过的自然保护法第2条规定了环境影响评价制度，英国于1988年制定了环境影响评价条例进入90年代以后，德国于1990年、加拿大于1992年，日本于1997年也先后制定了以环境影响评价法为名称的专门法律。

俄罗斯也于1994年制定了俄罗斯联邦环境影响评价条例我国台湾地区、香港地区亦有专门的环境影响评价法或条例据统计，到1996年全世界已有85个国家制定了有关环境影响评价的立法环境影响评价制度不仅为多数国家的国内立法所吸收，而且也已为越来越多的国际环境条约所采纳，如在跨国界的环境影响评价公约、生物多样性公约、气候变化框架公约等中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为一项各国以及国际社会通用的一项环境管理制度和措施　　1972年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究1979年公布的环境保护法(试行)借鉴国外的做法，对这一制度作了规定该法第6条规定："一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计"，从此，我国从立法上确立了环境影响评价制度为了全面落实环境影响评价制度，1981年，原国务院环境保护委员会、国家计委和国家经委联合发布了根本建设项目环境保护管理方法，对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定1986年国家又对根本建设项目环境保护管理方法作了修订，又公布了建设项目环境保护管理方法，把评价的范围从原来的根本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目，并针对评价制度实行几年的情况对评价内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定，从而在我国确立了内容较为完整的环境影响评价制度。

除此之外，我国通过各种具体立法对环境影响评价制度作了规定如1982年公布的海洋环境保护法、1984年公布的水污染防治法、1987年公布的大气污染防治法、1988年公布的水法、1988年公布的野生动物保护法等法律中对海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等作了明确规定为了进一步加强对建设项目环境保护的管理，1998年11月18日，国务院审议通过了建设项目环境保护管理条例(以下简称条例)，对1986年的根本建设项目环境保护管理方法进行补充、修改、完善，并提升为行政法规至此，可以说我国的环境影响评价制度进入一个新的开展阶段为了贯彻实施条例，1999年国家环境保护总局公布了建设项目环境影响评价证书管理方法、建设项目环境保护分类管理名录、关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知等，形成了较为完善的环境影响评价法律制度体系　　二、我国环境影响评价制度的主要内容　　根据条例以及其他相关规章的规定，我国环境影响评价制度的主要内容包括：　　(一)环境影响评价的对象是建设项目条例所称的"建设项目"是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。

按方案管理体制，建设项目可以分为根本建设、技术改造、房地产开发(包括开发区建设、新区建设、老区改造)和其他共四个局部的工程和设施建设 [3]　　(二)对建设项目的环境影响评价实行分类管理根据条例第七条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理第一类是对环境可能造成重大影响的项目建设对环境可能造成重大影响的项目，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价第二类是对环境可能造成轻度影响的项目建设对环境可能造成轻度影响的项目，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价第三类是对环境影响很小的项目建设对环境影响很小的项目，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表建设项目环境保护分类管理名录那么对"重大影响"、"轻度影响"、"影响很小"进行明确界定，并对各类建设项目的具体名录进行明列　　(三)建设项目环境影响报告书的内容条例第八条规定，建设项目环境影响报告书应当包括以下内容：建设项目概况;建设项目周围环境现状;建设项目对环境可能造成影响的分析和预测;环境保护措施及其经济、技术论证;环境影响经济损益分析;对建设项目实施环境监测的建议;环境影响评价结论。

涉及水土保护的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保护方案　　(四)环境影响评价报告书(表)或登记表由行业部门预审，环保部门审批建设项目环境影响报告书(表)或登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批　　(五)对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度条例第十三条规定，国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度从事建设项目环境影响评价工作的单位，必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书，按照资格证书规定的等级和范围，从事建设项目环境影响评价工作，并对评价结论负责建设项目环境影响评价资格证书管理方法对评价证书的等级、申请评价证书的条件和程序、评价证书管理与考核、罚那么等作了具体规定　　(六)征求公众意见条例第十五条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见　　三、环境影响评价制度的问题　　由上述环境影响评价制度现状看，我国环境影响评价制度已形成相对完善、内容较为充实的体系。

它对于预防新的污染，缓减我国环境污染和生态破坏起了积极作用但是，从我国环境影响评价制度的实施情况和世界各国立法趋势来看，我国的环境影响评价制度还存在一些比拟明显的缺陷：　　一是在评价对象上只限于具体的建设项目，对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象具体建设项目固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评价，大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价，但与具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策，区域和资源开发规划，城市和行业开展规划，重大根底设施建设等对环境的影响更大，如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话，那么立法与政策对环境的影响那么是全局性，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害和危害而我国环境影响评价制度那么对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够重视，不能不说是我国环境影响评价制度的一个重大缺陷　　二是在评价程序上，缺少公众参与的民主决策机制世界上绝大多数有环境影响评价立法的国家，几乎均将公众的参与作为环境影响评价程序的重要组成局部而我国环境影响评价制度从产生直到1996年前在一些重大的环境立法没有体现1996年全国人大常委会通过"关于修改水污染防治法的决定"才对公众参与环境影响评价有所涉及。

其后，虽然环境噪声污染防治法以及条例都作了类似水污染防治法的规定，但这些规定都过于原那么，对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等没有进行规定因此，这些规定只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制环境影响评价制度的这一缺陷明显地反映了我国立法与国外立法的差距　　三是立法层次偏低纵观国外环境影响评价立法状况，大多数国家都制定了专门的环境影响评价法，对环境影响评价制度作全面、系统、完整的规定我国条例虽对环境影响评价制度也作了较为完善的规定，但其只是国务院的行政法规，而且该条例并不只是针对环境影响评价制度环境影响评价制度作为全面预防环境污染和生态破坏的重要法律制度，对可持续开展具有举足轻重的地位，在环境法律体系中应占有极为重要的地位我国缺乏环境影响评价的国家立法，不利于全面发挥环境影响评价制度的作用，与其它国家相比，明显滞后　　三、 环境影响评价制度的完善　　1、 建立宏观重大决策环境影响评价制度　　我国现行的环境影响评价主要限定在建设项目对大气、水、噪声和生态等方面的环境影响进行评价和预测方面这对于保证环境不会因建设项目的实施而出现明显的污染与退化，起到了积极的预防作用但是我们必须注意到对环境施加影响的行为不仅来自于建设活动，更主要的来源于国家。

与具体的建设项目相比，国家的决策行为对环境的影响更大因为单个建设项目对环境的影响毕竟是局部的和有限的，而国家的一个决策一旦出台，其所造成的影响小那么涉及某个地区的开展，大那么影响全国因而建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度势在必行　　(1)重大决策环境影响评价已成为国际上环境影响评价开展的一个重要方向美国国家环境政策法第二条第三款就规定要将环境影响评价应用于对环境质量具有重大影响的每一项立法建议(proposal for legislation)和其他重大联邦行动(major federal action)美国总统环境质量委员会1978年公布的国家环境政策法实施程序的条例规定联邦的行动有四类：官方政策(official policies)、正式规划(formal plans)、行政方案(action programs)、具体项目(specific projects)加拿大于1992年6月通过，并于1995年1月19日开始生效的加拿大环境评价法对项目的环境影响评价进行了专门规定除了对项目的环境影响评价外，1993年加拿大也公布了政策和规划提案的环境影响评价程序(The Environmental Assessment for Policy and Program Prop。