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加拿大土地资源管理的一些特点和几个政策性的问题2006-05-08 |作者：宋国明|来源： 《中国发展观察》杂志| 【大 中小】【打印】【关闭】1. 建立土地管理协调机构加拿大的土地资源管理涉及多个部门，此外加拿大又是一个联邦国家，各省政府对土地 资源的管理拥有相当大的权力联邦政府除直接管理部分国土资源外，主要是通过制定计划 和政策来指导联邦土地资源的规划、利用和保护，这些政策和计划需要各部门的支持由于 土地资源管理涉及联邦和地方政府以及政府内的多个部门，为协调中央与地方政府间的关系 和部门间的关系，加拿大组建了许多专门的政府协调机构如加拿大土地利用委员会、联邦 政府土地利用委员会等联邦政府土地利用委员会”是为指导贯彻联邦政府于1980 年制订并由国会公布的一 个“政策书” 加拿大“土地利用指南”而设立的目的是为协调土地利用政策，加强土地资源管理指南有10 条原则，分别对城市用地、农业用地、森林用地、不可再生资源土 地、交通和通讯用地、水资源保护地、历史遗迹地生物繁衍地、冒险性项目用地和其他区域 性用地规定了联邦政府的指导性意见联邦政府土地利用委员会”由 15个单位组成，这些 单位分别是：环境部、农业部、渔业与海洋部等。

环境部的一个副部长助理任委员会主席加拿大土地利用委员会”的任务是协调联邦政府与省政府之间在土地管理上的合作关 系这种关系由加拿大“土地利用指南”的第10 条原则规定了各方应负的责任，省级土地 利用的规划，应有适当措施保证联邦政府在土地和地方环境方面发挥积极的影响；联邦政府 在联邦土地的良好农地用于农业、良好林地用于林、良好的其他土地用于相应适宜用途的同 时，通过这个委员会的工作，也要保证这些用地政策能够符合各省政府对土地利用的既得利、人益2. 利用社会力量建立支持政府管理的信息系统信息技术作为当代科学技术的先锋，在资源管理方面起到了重要的促进作用，民办各国 都非常重视发展信息技术在加拿大，“电子政府”是其管理的发展方向在发展信息技术 时，有几个关键问题要解决，一是数据源，二是标准，三是经费前两者对于政府不成问题， 但资金方面，由于数量太大，比较困难在这方面，加拿大有独到之处，采用“公私联营” 的方式，解决了资金不足的问题例如加拿大在地理信息系统的建设中，政府非常注意与一 些公司的合作，如DMR公司、Teranet土地信息系统公司和MGP信息系统公司等政府提 供数据，私人公司出资建立加拿大资源信息系统。

这样在加拿大就出现了一批半政府半私人 的公司，既保证了信息的权威性，又为信息系统的建设开辟了新的途径Teranet信息系统公司成立于1991年，是由安大略省土地部门与Teramira Holdings公司 合并而成的，属公私联营性质，其目的是通过可行的联营公司，建立合法而权威的数据库， 加快土地登记速度合并之时，政府与公司各出资2900 万加元，其中政府是以1995 年以来 建立的数据库为资本，而非现金该公司从1996 年开始盈利目前公司价值5 亿加元，拥 有职工 800 人这样政府相关人员减少了 50%，节省了开支经过几年努力，建立了安大 略土地登记信息系统（POLARIS），政府拥有50%的股份，拥有POLARIS的数据，同时也 是用户其职责是严格执行土地登记法，并控制费用公司负责管理数据库，提供土地登记 服务；支持数据的交流；实施市场信息服务通过数据库的商业化运营获取利益该数据库 可为律师提供信息服务，促进土地市场交易，有力地促进了电子政府安大略省目前已有约 400 万个城镇小区建立有数字化地籍管理数据库3. 加强加拿大农地的保护(1)基本情况加拿大只有 7.5%的土地可作农用，这些土地集中分布在南部的狭长地带，这一地带也 正是适宜人类生存、人口最集中的地区，大约聚集了全加拿大人口的90%以上。

20 世纪50 年代和60 年代，城市扩张迅速，占用了大量优质农田，同时地产投机商大量购买农地，他 们将农地闲置抛荒，只是等待着土地价格上涨后再卖掉许多规划师和规划专业学术团体以 及市民团体纷纷呼吁，这种趋势再发展下去会影响整个加拿大的食物生产能力另外由于农 民丧失土地的速度非常惊人，比例也非常大，在以传统农业为主的地区，失去土地的农民的 生存和就业问题不容乐观据魁北克省的估算，供养一个人大约需要1 公顷的农地，魁北克 省有 6.4 万平方公里的农地，6 万平方公里农地才能满足全省人口的食物需求另一方面， 全省的农场可以解决全省10%的劳动就业，每年有多达50 亿加元的税收，这在区域和全省 的角度都是很重要的经济因素因此从 20 世纪 70年代初开始，农用地保护进入国家政策议 程，到70 年代中期，在一些省如安大略和魁北克省，农地保护一度成为各党派和政治团体 政治论坛的中心议题一些省相继制定了农地保护计划，重点通过制定以自然要素为主的土 地利用规划，以阻止或减缓在高质量农地上的城市土地开发其中最严格的有两个省，首先 是制定了严格的法律，不列颠哥伦比亚省在1973年颁布了《农地委员会法》，1978 年魁北 克省颁布了《农地保护和农业活动法》，两省在农地保护计划中都成立了强有力的省级委员 会。

这两个地域的农地保护计划体系在全加拿大是非常重要的在魁北克省，相对于全省 380 万公顷耕地的总量，根据《农地保护和农业活动法》划定的农业区共有650 万公顷，其 中包括了大量的林地农地保护计划的目的是保护优质的农地免于其他用途的开发魁北克和不列颠哥伦比亚 两省划定保护总量和保护区的主要标准是根据农地的质量，魁北克省还进行了土地分割控 制，规定每个农产拥有的连片农地至少在100 公顷以上各省在确立农地保护目标时，也得 到了其他方面的战略支持如在城市发展用地问题上，每个主要的城市地区首先是强调在现 有城市区域充分利用存量土地2)成立专门机构有些省(两个)为保护农地通常都成立有专门的管理机构，如不列颠哥伦比亚省早在 1973 年就成立了省级农业用地委员会，制订了《农业用地委员会法》农业用地委员会是一 个独立于政府的执法与管理机构，其成员由政府指派，但按照《农业用地委员会法》的规定， 必须具备相应的知识及管理经验《农业用地法》规定，保护区内的土地应优先用于农业， 如要划出保护区或改为非农用途，必须经农业保护委员会批准；农业保护委员会的决策必须 公开、负责，必须让公众发表意见；各级政府在制定当地规划及法规时必须考虑土地保护的 重要性，支持农业的发展；基础设施建设必须避开良田，如无法避开，也要在设计和建造时 将其对农业生产的负面影响降到最低。

1978 年魁北克省颁布了《农地保护和农业活动法》，成立了魁北克农地保护委员会法 律赋予了委员会很大的权力，委员会的使命是保证后代人拥有足够的农业发展用地，它的职 责是保护农地保护区人们在农地保护区中从事其他非农活动，要向委员会提出申请每一 项申请首先要得到县、镇的批准并符合已有的各项程序，委员会请专业人员就提出申请的活 动对农业的影响进行反复论证，最主要的标准是该项申请改变了土地用途后要有可见的实用 性，要符合发展规划和城市发展界限的规定一项非农用途的申请要得到许可，还要证明在 当地除了在农地保护区内没有其他地方适合进行该项活动，委员会在做出决定时，出发点是 服务于保护农用地和农业活动的目的，但也会考虑到地方的一些特殊因素委员会对申请进 行审核必须依据以下的准则和因素:该土地和附近土地的土壤潜力；土地可能的用途是以农 业为目的；对该申请许可后，对已有的农业活动造成的影响，对附近土地上农业活动的可能 影响；一些法律和法规对该项申请活动的限制，如对环境的影响，对牲畜的影响；保护农业 合作社和农场经营的一致性；在当地对保护水资源和土壤资源的冲击；为农业基础设施的建 造提供足够的空间；由市镇、联合会、公众团体和为公众服务的机构等提供的对经济发展的 影响报告。

委员会可以依据的准则和考虑的因素：申请与发展规划不一致，或者与县、联合会和委 员会有关土地利用目标不一致；申请被拒绝后对申请者的影响审批意见最终由委员会作出 如果申请被委员会否决，继续上诉的结果一般仍是被否决委员会有权对未经许可的非农活 动进行制止除此以外，委员会还对法律的执行情况进行监督，对政府涉及农地保护和农业 活动的管理政策等提出建议委员会的委员和主席经选举产生，定期换届委员会还雇用专职人员进行法律、专业咨 询20 多年来，委员会与各县和镇建立了牢固的关系，他们之间的合作是相当重要的，共 同保证了农地保护计划的实施除此之外，法律还对提出申请的程序、审批程序、公告、罚 则作了严格详细的规定3）划定农业保护区,对农地用途改变进行严格限制为了解决城市化进程对土地需求量急增所带来的矛盾，强化土地资源管理，保护好耕地， 不列颠哥伦比亚省早在1973 年制订了《农业用地法》并建立了农业保护区经过几年各市 镇之间以及各市镇与省的反复协调，至 1978 年，不列颠哥伦比亚省被保护的农田涉及 28 个地区，农田储量共有470万公顷，占28 个地区总面积的4.7%，占大温哥华地区总面积的 12.5%。

被保护的农田包括了不列颠哥伦比亚全省农田总量（根据《加拿大土地清查》，包括 农业用地的 1 等至 4 等）的近 80%，在这些等级之外的许多质量很差的土地也被包含进来 政府对保护区内土地的使用和保护以法的形式作了明确的规定魁北克省在20世纪 90年代对《农地保护和农业活动法》进行了修订，进而对70年代 划定的农地保护区进行了修编农地保护区是政府确定的在本地区内为农业需要保护的农业 土地以及其他土地至 1998 年，农地保护区的面积共 634 万公顷，与 70 年代相比减少了 16 万公顷，涉及1119个市镇、94 个县、两个大都市区为了保证农业活动优先，魁北克省法律规定了在农地保护区中受限制的非农业活动，除 非委员会许可，以下活动是禁止的，包括：在土地上进行非农目的的活动（建住宅、商业、 工业或基础设施）；砍伐糖枫林中的枫树或利用糖枫林进行除枫糖生产以外的任何活动（除非 由于森林管理的需要）；影响了土地细分，即转让了一块土地的所有权同时还拥有相邻地块 的土地或被视为是相邻地块（两个地块被公共道路、铁路、公共设施所分开被视为相邻）的土 地；移走表土法律也规定了不需要通过委员会认可的情况，包括：一个主要从事农业生产 的人，在自己的土地上为自己、孩子或他的雇员建造住宅；农业合作社或合作者在其共同拥 有的土地上，为其股东或成员建造住宅转让100 公顷或以上的土地，他拥有剩余的相邻土地 至少有100 公顷的；扩建在法律开始实施以前建造的住宅；一个人拥有的土地由一些相邻的 非农业空闲用地组成，大于 100 公顷，在其上建造住宅的；土地由一个所有者转让给另一个 所有者，连带的已获得的权利一并转让。

安大略省农用地约1243 万公顷对农用地的保护也相当严格《政策宣言》要求在总体 规划中单独列出农用地，划定农用地区域，阐明保护农用地、限制其改变用途的政策为实 施对农用地的合理利用和保护，安大略省还根据土地的耕作条件，将土地分为7个等级1〜 3 级土地适宜于常年耕种，适合所有或主要大田作物的生长；4 级可以常年耕种，但不太适 合大田作物生长；5 级不适宜常年耕种，只适合种植牧草类作物；6 级仅适合生长牧草；7 级没有农业价值政策要求对1〜3级土地实行严格保护，限制用途转变4. 政府在防止土地退化方面所采取的措施加拿大没有真正的沙漠，只有 2.6 万平方公里的沙丘，不到其全国国土面积的 0.3%， 但很大一部分国土处在干旱、半干旱地带，沙尘暴和旱灾的危害不断，特别是位于中南部的 马尼托巴、萨斯喀彻温和艾伯塔几个以草原为主的省份，由于风蚀，每年至少损失 1.61 亿 吨表土，每年风蚀对于几个草原省份农牧场造成的损失高达2.49 亿加。