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基于需求分析的应急资源结构框架研究摘要: 应急资源结构是指在应对公共突发事件中所利用的应急资源的内部联系和一定秩序,构建应急资源结构框架是进行应急资源体系建设的重要基础本文以2008雪灾和“5.12”汶川大地震的应急管理为案例,分析了在两次自然灾害应急管理中的应急资源需求,对应急资源进行了归类在此基础上,充分考虑国民经济与社会发展指标体系的现状,构建了层次递阶的应急资源结构框架:第一个层次为应急资源类别,包括应急救援资源、基础设施与服务、专业处置资源和支撑保障资源四大类别;第二个层次为应急资源子类,在每个资源类别下划分若干个应急资源子类;第三个层次为应急资源细目,在每个子类下设计若干应急资源细目从而形成了以应急救援资源为核心、以基础设施与服务为基础、以专业处置资源为依托、兼顾支撑保障资源的应急资源结构框架 关键词 :应急资源结构;应急管理;突发公共事件国内外应急管理实践表明,应急资源在应急管理中具有举足轻重的地位明确应急资源结构、设计应急资源投入保障机制、完善应急资源保障的动员机制,是尽可能全面地满足应急资源需求、提高应急管理效率的重要途径构建应急资源结构框架是构建应急资源投入保障机制、完善应急资源保障动员机制等应急资源体系建设的基础性环节,有利于提高应急资源的保障能力,有利于实现以全面资源论为背景和以应急需求为导向的应急资源的有效整合和优化配置,有利于实现应急状态下的敏捷响应。

1 应急资源体系与应急资源结构1.1 突发公共事件、应急管理与应急资源体系《中华人民共和国突发事件应对法》中的突发事件,是指突然发生,造成或可能造成严重社会危害,需采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件本文将应急管理研究的范围确定为突发事件应急管理是在应对突发公共事件的过程中,为了降低突发公共事件的危害,达到优化决策的目的,基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析,有效整合社会各方面的相关资源,对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程[1]应急管理的目的是最大限度地预防和减少突发公共事件的发生及其造成的损害,保障生命财产安全,维护国家安全、公共安全和社会稳定,促进社会经济全面、协调、可持续发展应急资源是指应对公共突发事件过程中所使用的各类资源的总称应急资源的需求、保障和调度贯穿于应急管理的全过程根据应对突发事件的特点,应急资源具有时效性、完备性、平展性、共享性、季节性和周期性理解应急资源的内涵,既要从全面资源论的角度出发,全面考虑应对突发事件所需要的各种资源;还要以应对突发事件中对资源的需求为导向,统筹考虑核心资源与一般资源、通用资源与专业资源从全面资源论的角度来看,应急资源既包括人力资源、物资资源、财力资源,还包括科技资源、信息资源、服务资源等,只有将这些资源有效地整合,才能确保突发事件应急管理的敏捷性、有效性和全面性。

应急资源体系是指在应对突发事件时,掌握、使用、保障和配置应急资源过程中形成的内部联系包括:应急资源结构(应急资源的指标体系)、应急资源的保障体系、应急资源的投入体系和应急资源的配置体系应急资源结构,即应急资源的构成,是指应对突发公共事件时所使用的应急资源的类别构成应急资源的保障体系是指在应急状态下,通过国民经济动员机制,将应急资源潜力转化为资源保障能力的支撑系统应急资源的投入体系是指应急资源投入的主体、机制、渠道等方面所组成的体系应急资源的配置体系是对应急资源的储备、分配和调度体系1.2 应急资源结构及其含义王成敏等:基于需求分析的应急资源结构框架研究中国人口•资源与环境 2010年 第1期应急资源结构是指在应对突发事件中所利用的应急资源的内部联系和一定秩序应急资源结构具有以下几层含义:第一,应急资源结构以应急需求为导向研究应急资源结构的目的在于为突发事件的活动提供更有效的应急资源保障第二,应急资源结构具有相对完整性应急资源体系是一个整体,为应对突发事件的需求,应急资源结构应应尽可能全面第三,应急资源体系作为一个整体是按照一定的内部联系和一定的秩序组成的,这些内部联系和秩序作为子体系和资源要素,构成应急资源体系结构;第四,针对不同的突发事件,应急主体对应急资源体系中不同子体系、不同要素的需求不同(包括需求的数量、时间等方面)。

1.3 应急资源结构的研究现状目前,学术界还没有对应急资源结构开展研究与应急资源结构相近的是国家经济动员办公室于2003年发布的国民经济动员潜力调查指标体系国民经济动员指标体系的总体结构划分为基本情况、人力资源、物力资源、设施与机构等四个模块,每一个模块下又包括若干个子项,每一个子项下包含若干个指标[2]这套指标体系的优点在于,根据国民经济动员工作的需要,立足于国民经济核算体系和统计指标体系,借助于全国统一的基本统计制度和统计工作队伍,适当补充必要指标该指标体系的缺点也是明显的,主要表现在指标体系较泛,与国民经济动员的实际工作需要还有一定的距离本文从应急资源需求分析入手,调研了湖北省、湖南省、辽宁省、广东省、四川省国民经济动员办公室,在全国国民经济动员培训班上与来自军队、地方的国民经济动员与应急管理部门的学员进行座谈,并收集、分析和整理了2008年年初雪灾及“5.12”汶川大地震应急处置过程中的应急资源需求,结合国家发展改革委员会经济运行调节局应急协调处(国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心办公室)掌握的应急需求,参考了国民经济动员潜力调查指标体系,结合国民经济与社会发展统计指标体系,设计了应急资源结构框架。

1.4 明确应急资源结构的意义明确应急资源结构是建立应急资源体系的重要基础只有在阐明应急资源类别构成的前提下,才能逐步建立健全应急资源体系的其他环节,包括应急资源投入保障体系、投入体系、配置体系,从而更好地为应对突发事件提供资源支撑明确应急资源结构,有利于提高应急资源的保障能力,将形成应急资源数据库的原形,有利于在应急状态下快速掌握、集合和调动应急资源,实现应急状态下的敏捷响应研究应急资源结构的最终目的是实现应急资源的有效整合和优化配置,因此,在应急需求和全面资源论双重背景下明确应急资源结构,有利于在应急状态下,根据应急需求,实现人、财、物、信息、技术、知识等资源的快速高效的整合,实现应急状态下应急资源的敏捷动员1.5 构建应急资源结构的原则构建应急资源结构是为了在应急状态下,应急管理的主体能够快速掌握所需要的应急资源,实现应急资源的快速调配、快速集合、敏捷响应、有效整合及优化配置因此,构建应急资源结构的原则是:第一,以应急资源需求为导向构建应急资源结构的最终目的是在紧急状态下为应急响应服务,因此,在构建应急资源结构时要充分考虑各种应急资源在应急管理各个阶段(预防与应急准备、检测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建)及构成应急管理体系各个系统(指挥调度、处置实施、资源保障、信息管理和决策辅助)中各个环节的作用。

第二,以全面资源论为指导,统筹社会资源构建应急资源结构时,需以全面资源论为指导,统筹考虑应急管理过程中所需要的应急资源,以保证应急资源体系的全面性第三,充分考虑平时与急时的转换应急资源的宗旨是为急时服务,但在平时状态下亦应发挥其平时的经济效益和社会效益因此,在构建应急资源结构时,应充分考虑各类资源平时状态和急时状态的不同,实现平时状态和急时状态的转换 第四,充分考虑各种紧急事态的共性和个性不同的紧急事态对应急资源的需求不同在构建应急资源结构时,既要充分考虑各种紧急事态对应急资源需求的共性,还要考虑各种紧急事态对应急资源的特殊需求,构建的应急资源结构应体现各种紧急事态共性和个性的结合第五,以应急处置与救援过程的资源需求为重点《中华人民共和国突发公共事件应对法》将突发公共事件应急管理划分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段构建应急资源结构的核心目的是在紧急状态下,能够迅速地掌握应对突发事件所需要的资源信息,快速地了解资源信息(包括种类、数量、布局、来源等),快速的调度、敏捷响应因此,在构建应急资源结构过程中,以应急处置和救援阶段的资源需求为重点。

2 应急资源的需求分析以2008雪灾和“5.12”汶川大地震为案例,对其实际资源需求进行归纳总结,深入分析应急资源需求,并以此为依据构建应急资源结构框架,以求所建立的应急资源体系更贴近应急管理的实践研究中以两次自然灾害的阶段为列向量、以有关应急管理业务为行向量,构建应急资源需求矩阵2.1 2008雪灾应急处置阶段应急需求分析在研究2008雪灾应急资源需求时,根据雪灾应急处置的实际情况,本文仅研究了应急处置阶段,时间段为2008年1月10日-2月10日本文将该阶段的应急处置业务划分为基本生活保障、抢修电力和通讯设施、疏通交通、医疗和医护服务、财力保障及其他六个业务从而构建了1个阶段和6个业务构成的2008雪灾应急处置阶段应急资源需求分析矩阵(见表1)2.2 “5.12”汶川大地震应急资源需求分析在研究“5.12”汶川大地震应急资源需求过程中,针对汶川大地震的抗震救灾活动,本文重点研究了以应急救援为中心的应急处置阶段(2008年5月12日-5月22日)和以灾民安置为中心的应急处置阶段(2008年5月23日-10月8日)两个阶段的资源需求同时,划分了应急救援、保障生活用品、抢修(恢复)基础设施、卫生防疫、灾民安置、财力保障等六项业务。

从而构建了由两个阶段和六项业务构成的“5.12”汶川大地震应急资源需求分析矩阵(见表2)3 应急资源的分类为了在归纳两次自然灾害应急管理资源需求的基础上,深入分析一般应急管理的资源需求,就必须对应急资源进行分类国内外学术界对应急资源的分类基本有两种思路:一是按照应急物资自身的属性来分类,二是按照应急应急资源的用途和需求进行分类江伟、秦勇、周慧娟等将应急资源按照两个维度进行分类:[3]一是按照应急资源用途分为第一应急资源(食物、饮用水、棉被、衣物等生活必需品)、第二应急资源(用于现场救援和工程抢险装备保障的各类机械设备)、第三应急资源(交通运输工具)和第四应急资源(信息渠道和设备)二是按照应急资源的需求紧急程度分为:生命救济资源、通讯资源、交通运输资源、应急物资资源和应急交通资源这种分类方法,充分考虑了应对突发公共事件中所需应急资源的需求和紧急程度,但是并没有从全面资源论的角度考虑人力资源、技术资源和信息资源本文参考2008雪灾和“5.12”汶川大地震中应急资源需求,将应急资源分为应急救援资源、基础设施及服务、专业处置资源和支撑保障资源四个大类应急救援资源分为人员救援专业队伍、一般救援人员(包括必要时投入的兵员和社会人员)、伤员救护与防疫队伍、食品、衣物、伤员救护药品与医疗设备、应急照明与取暖设备、人员救护设备、临时住所九个子类;基础设施及服务资源分为交通设施、交通机构及交通工具、供水设施及机构、供电设施及机构、供气设施及机构、通讯设施及机构、房屋、能源七个子类;专业处置资源分为专业处置技术队伍、专业处置人力队伍、专业处置设备三个子类;支撑保障资源分为应急科研机构、应急专家队伍、重大应急科研成果、应急财力四个子类。

4 应急资源结构框架的设计在分析抗击2008雪灾和“5.12”汶川大地震抗震救灾的应急资源需求,并对应急资源分类的基础上,本文所设计的应急资源结构框架,共包含三个层次:第一个层次为应急资源类别,分别为:应急救援资源;基础设施与服务;专业处置资源;支撑保障资源;第二个层次为应急资源子类,在每个资源类别下划分若干个应急资源子类;第三个层次为应急资源细目,每个子类下设计应急资源细目4.1 应急救援资源类人员救援资源包括专业救援队伍、普通救援队伍(包括必要时投入的兵员和社会。