国家代理人违约的制度根源—基于两个案例的分析.doc

国家代理人违约的制度根源——基于两个案例的分析作者：李艳霞摘要：本文通过案例分析，认为基层政府官员作为国家代理人，具有委托一一代理理论上的违 背委托人意愿而追求个人目标的潜在可能性，但从违约可能转变为现实行为需要满足其违约的预期 收益大于预期成本根据这个基本条件，文中创建了一个扩展的预期成本一一收益比较分析的数学 框架，从有关变量的引致影响推导出现实违约行为产生的根源：官员手中的权力垄断一一尤其是缺 乏有效事前制约和事后惩治机制下的权力垄断，即与制度约束的不完全密切相关；建议从制度约束 方面构建更具监督考核可行性的契约框架来减少官员的违约冲动关键词：委托一一代理；垄断决策权；制度约束；监督考核的可行性自改革开放以來，我国出现了不少基层政府宫员违法违规和滥用职权的事件，但根源何在呢？ 以卜*将通过两个真实案例的展示，运川制度经济学的理论框架进行推珂分析一、案例介绍案例一：阳江市平冈镇旧肉菜市场是五六十年代建成的，小、脏、乱、挤1997年1刀，镇政 府根裾人大代表意见决定巾平龄公司兴建新市场；市、区、镇三级工商部门也支持新市场的兴建 1998年1刀，耗资千万元的平二市场竣工并正式开业，但由于工商部门没有具体安排，而摊贩在不 知所措卜都没有进驻经营，开业不到一周便以溃散告终。

同年8月，在市委市府的支持卜，新市场 再次开业，何工商所一直采取消极抵制态度，驱赶到新市场卖肉卖菜的商贩，市场不久就乂濒于流 产在市镇领异支持下，新市场在11月第三次开业，侃工商所釆取不正当手段担1提高新市场的管 理收赀，致使木已兴旺的新市场再次溃散虽然投资者多次投诉，《阳江U报》发了三篇内参，政府 领导多次批示，各级人大代表也多次视察并建议，但都在丄商局那里无功而返该铂铂长说：“工商 局现在是垂直管理，就是阳江市的领导也管不到他-个小小的工商所所长而原平W工商所所长 则说：“我们现在足岱管干部，阳江市谁也管不了我们吋至今日，平二市场仍然-•蹶不振；工商 局则依旧我行我素，还仅庇有关官员（明降暗升），靑打泄密员工——原来旧市场的捫主都要向所长 进贡，P者还要挟投资者补偿20万元案例来自《广东内参》2001年第5期，第6到12页，下面简称为“平二”案例二：江门市政府要把长堤修建成为集观光、购物、休闲娱乐于一体的“长堤风貌街”由于 被赋T了观光功能，采取“高起点、高捫次、高标准”的建设思路，整治费用毎米高达3. 86万元 市领导们说：“政府要走川企、11＜行为、市场化方式运作的新路子，主要足建设资金市场化。

于足， 规定全部整治费用按门囬宽度由业户承担，且限令业户在五U内I叫复：要么交钱，要么交房改造 前，长堤一直经营五金交电、粮油副食、厨具U杂、家用电器等大宗大件商品；风貌街开通前夕， 市工商兄和市财委突然宣布用休兑疗法对风貌街进行商业结构调整，商户耍么退租搬迁，耍么改营 指定品种——符合城市建设整体规划和布局的冰给T注册风貌街在开通两三天后就禁止一切车辆 通行，包括tl行车；业户认为按当地情况一公里长的步行街根本不可能宥生意之后不到半个月， 风貌街己见十室九空，只剩下几家仓促之阅找不到合适铺位搬迁的人型商户市领异认为“最坏的 结局无非是白花了 3200万元的建设费”，但业户则认为“违反市场经济规律、行政十预资木自由经 营，花的是投资者的钱，花多少、怎样花，决策由吃皇粮的公务员来做，风险由投资者承担，这决 不是市场经济案例来自《广东内参》2001年第6期，第3到8页，下而简称为“风貌街”二、根源分析从表而看，似乎案例一 “平二”讲的只是丄商所所利用手中控制的稀缺资源——老市场摊位 的分配权力进行导租，案例二“风貌街”讲的则只是市镇领导行政干预市场的自由经营，但这工商 所长凭什么寻租、这市政府官员乂凭什么行政T预呢？还不足凭他们手中的权力垄断——尤其是缺 乏有效事前制约和事后惩治机制K的权力垄断。

国家起源和权力垄断起源国家契约论认为国家是公民多重博弈达成契约的结果，人们把税款和权利的垄断权，也即确立 和侃护“所存权”的垄断权交给国家，以得到国家所允诺提供的公共产品——安全与公正，包括生 命、财产、精祌的安全与公正；因为契约论认为具旮暴力比较优势的国家的存在奋利于契约制度的 建立和焚约的实施卢现祥著，西方新制度经济学，中国发展出版社，1996年版，笫161页——169页国家得到权力垄断地位和税收后，为了維持运行和履约，必须在支撑其庞大组 织的下属科层结构里进行权、责、利的分配，从而赋予官员一定范围内的垄断决策权以方便进行工 作，即官员因职务的缘故占据了一定范围内的权力垄断位置当前我国官员的权力垄断范围较广，从国防、电力、工商审批到价格管制，；而垄断权力持冇者 的范围也较广，且ffl互间界限模糊，如“平二”中工商系统的权力勾地区政府权力间就存在交集， 似二者权限却无淸晰界定，缺乏有效权力制衡机制从中|办调二）权力垄断官员在制度约束不完全下的违约1. 权力垄断官员违约的可能性：基于委托——代理理论的分析委托——代理关系实质上是一•种信息不对称下的契约关系，其理论探讨如何使用契约方式确定 委托人和代理人之间的责、权、利，并力图通过设定一定的激励、约束和惩罚机制（即契约），以促 使代理人最大程度增进委托人的利益。

现实中的信息不对称条件决定了委托人不能完全根据代理人 行为的最终结果來判断代理人的绩效与贡献国家契约论实质上认为公民与国家之间是一种委托——代理关系，本文假定国家是绝对忠于委 托人的，其目标与契约要求完全一致：提供最大化的安全与公正（当然，这个假定在现实中经常不 成立，似在本文中，为了简化分析桐架，不作进一步的分析讨论）供同吋更值得关注的是：作为具 暴力比较优势的国家，与构成这庞人组织的各科层和各科层官员闽也是多重委托——代理关系这 意味着：1）掌握一定范M垄断决策权的官员是一定范稀缺决策权资源的垄断者，具有较强的议价能 力和具宥一定强制力量作为后盾2） 虽然代理人应最大化增进委托人利益，侃官员也是人，具有经济人的基本特征：有限理性、 迫求身利益最人化和信息不对称条件K的机会主义行为倾向（即道徳风险）；所以它员也有酋先满 足&我需求的欲望3） 宵员作为代理人，处于信息优势位置，具有隐瞒信息、显示非真实信息、其至运川手中垄断 决策权达成个人目标（包括物质效用、心理效用和获取晋升资木等）的潜在可能性2. 违约可能性转化为现实违约行为：基于制度约束不完全下的预期成本——收益比较无论是“平二”的没租寻利还是“风貌街”的强行侵犯经营者产权，都是与公民——国家间的 契约要求“提供最大化安全和公正”相违背的，即案例中的官员都违背了其上级委托人（国家）的 意愿，更损害了初始委托人（公W）的利益。

违背委托人意愿足要受惩罚的，那么它员为什么还是 要把违约的潜在可能性转化为真实行动呢？因为不同的制度约朿，产生不同的努力激励机制和经济 绩效，从而引导利益相关者作出不同的蛣大化利己的行为决策F（Bi,B2,B3,Ci,C2, C3, x） = （ Bi+ B2+ B3） X（l-X）-（ Ci+ C2+C3） X X ……公式 1F（B1,B2,B3,C„C2, C3,入）表示官员川7十:违约行为里获得的净收益，B:表示的是预期物质收益， B2表示的是随物质收益时来的预期心理收益，B3表示的是预期政治仕途收益（即晋升的前景），匕表 示机会成木中的原冇工资和待遇，C2表示因违约所带來的心理负析和道德歉疚感，C3表示的是惩罚（包括群众声塑、将来的机会、ft由——牢狱、罚款），X代表的是违约行为的被揭发和被惩罚的 几率，贝Ij（l-X）表示违约却不受惩罚的几率宵员选择把违约的潜在可能性转化为行动，必然足充满了良好预期，即违约总收益人于总成本， F（BbB2,B:bCbC2，C3，入）〉0从制度约束上说,这涉及多方面的因素,可归结为制度约束（也可看 作是国家与宫员间的委托代理契约）的设计不完全以及所引致的监锷和考核可行性不足，使官员对 自身行为的成木收益预期有所偏离，主要体现在1） B：过高；2） X过小；3） B3过高；4） C3过小， 引致（Bi+B2+B3）X（1-入）增大,（G+C2+C3）X A 减小，从而最终增大 C3,入）＞0的可能性，引发违约冲动。

1） 8:即预期物质收益过高，主要由当前我国官员较广的权力垄断范|韦1和较模糊的权力界限所 决定H前我国仍是实行审核制和批准制，在很多闷题上，尤其对经营主体的生存和发展拥奋说一 不二的生杀大权，从而存在较大的人为活动空间，即寻租的领域、范围、环节都很多，而垄断权力 标志的超经济性所带来的物质收益也随寻租“事业”的拓展而不断上升，即违约的预期物质收益相 当吸引，而且诱惑违约的机会也相当多2） X即违约行为的被揭发和被惩罚的儿率过小，主要冇两方而的因素：入过小的一个因素是制度约束中的事前约束环节的不力，如“风貌街”案例中，违约主体控制 了当地几乎所有的垄断权力资源（包括副市长、建设主任、工商《、市财委、建设集111等），他们违 约——强行侵犯经营者产权安全和强行干预经营者经营结构、方向——之前在垄断决策权资源集团 内已达成共识，其相互间的权力制衡或相互监督作用根本没有发挥，也没有征求其他团体的意见（似 乎也没有必要）一一当中人大代表们的监锷议政作川似乎也没有生效（甚至报道内也没提及人大代 表），群众的舆论压力在一致的权力支持卜*也毫无效果，即事前约束环节失效；原因是国家——宵员 闽的委托代理焚约不完全，没有明确界定官员的行为边界，外且即使在宪法里给予人人立法、监督 和议政的权力，但却没冇明确在约束制衡官员行为方面的具体权利范围。

X过小的另一因素是事后惩罚环节的失效，这关系到违约行为的被揭发和被惩罚的儿率，如案 例中工商所所长违约的劣迹人所皆知，即违约的被发现率很髙，但市领导、人人代表和媒体都无法 把他惩治，即违约被惩罚率低；原因在于H前我国负责事后惩罚环节的司法体系仍未独立，没冇足 够的制衡权力与权威来依法处理这些仗着是国家直屈机关而横行无忌违约的国家代理人，M时即使 在宪法里给予人大立法、监挦和议政的权力，俏却没有明确在约朿制衡宫员行为方面的具体权利范围和有效即时的操作程序，这也与前一要素原因密切相关3） B3过高，即违约的预期政治仕途收益（即晋升的前景）过高，这主耍由当前的官员贡献一 一绩效考核制度不完善所导致一直以來，我国政府宵员都是按其级别、年资进行薪酬划分与计算， 而级别晋升取决于上级对你的汄同度和上级的偏好（即他是凭什么标准选人的）山于安全与公正是 团体合作的产品，且根据评价人的不同偏好标准宥不同的评价结果；所以在一定程度上，奋官员选 择在任期内制造形象工程，造势宣传，创造晋升资木，提高上级对己的认同度，如案例“风貌街”; 也有官员选择W好上级，以执行好上级任务、迎合上级意图为核心，甚至行贿、走P门以提升所谓“印象分”。

同时官员只上不下，即只有向前的激励，而无向后的惩罚制约4） C3即惩罚（包括群众声望、将來的机会、自由——牢狱、罚款）过小，这主要由当前的政 绩的公丌机制和官员贡献——绩效考核制度不完善所导致在官员的晋升程序中，群众声望的权数 很小，甚至忽略不计，从而没有有效激励机制引导官员去考虑群众的意见、满足后者的需要，即违 约（违反与国家定的服务群众焚约）的倾向远人于履约同吋，政绩的公开机制不透明，在官员的 退路问题上，尤是企业在公开招聘官员当企业主管时很可能得到被虚化、修饰过的信息，即违约 对官员的社会换W的影响不大，大可永方不亮，西方亮三、对减少国家代理人违约的建议：基于制度约束的考虑制度约泶包含jh:式约朿和非正式约泶，鬥前我国似乎运用较多的或强调较多的是非||•:式约柬里 意识形态方面的“三讲教育”和正式约朿里的激励机制方而的“高薪养廉”但单靠上述二者。