辽河油田预算管理创新模式的构建.doc

辽河油田预算管理创新模式的构建辽河油田预算管理创新模式的构建2 辽河油田预算管理现状分析 2.1 辽河油田简介 辽河油田是中国石油天然气集团公司(以下简称中油集团)的骨干企业总部坐落 在辽宁省盘锦市，地跨辽宁、内蒙古两省 13 个市(地)、35 个县(旗)，现有员工 8 万人，下设采油、科研、集输、工程技术、装备制造、工程建设、矿区服务、多种经营 等 50 多个二级单位，其中，采油厂 12 家原油年生产能力 1000 万吨，天然气年生产 能力 9 亿立方米，是全国第三大油田，也是全国最大的稠油、高凝油生产基地投入开 发建设 40 多年来，累计生产原油 3.8 亿吨，生产天然气 483 亿立方米 辽河油田地质构造复杂，是一个具有多套生油层系、多种储集类型、多种油气藏的 复式油气区，素有“石油地质大观园”和“石油百科全书”之称油田分为辽河坳陷陆 上、浅海一滩海地区及外围中生代盆地群三个主要探区目前，陆上勘探总面积 11.41 万平方千米，海上 12.68 万平方千米，石油资源量 49.7 亿吨，天然气资源量 4080 亿立 方米，已探明石油地质储量 22.42 亿吨，探明天然气地质储量 1905 亿立方米。

共开发了 36 个油气田，投产油井 15000 多口 辽河油田地质勘探工作从 1955 年开始，1964 年钻探第一口探井一辽 1 井，1966 年 在辽 6 井首次获得工业油流1967 年，石油部从大庆油田抽调近千人组建“大庆六七三 厂”挺进下辽河平原，揭开了辽河会战的序幕1970 年，经国务院批准，从大庆、大港 等油田调集近万名职工，组建“三二二”油田，会战辽河，开始大规模勘探开发建设 1973 年，辽宁省批准“三二二油田”改称为“辽河石油勘探局” 1980 年，国务院正 式向国内外公布辽河油田建成1986 年生产原油突破 1000 万吨，成为全国第三大油田 1995 年原油年产量达到 1552 万吨，创历史最高水平1999 年，进行了大规模的重组改 制、分开分立2008 年，按照中油集团建设综合性国际能源公司的总体战略部署，对上 市企业辽河油田分公司和存续企业辽河石油勘探局进行了重组整合，油田改革发展进入 新阶段 2.2 辽河油田预算管理现状 2.2.1 历史沿革 1967 年 2 月，六七三厂成立后，下设政工、生产、生活三个组，财会工作归属生产 组，配备财会人员 4 一 5 人，分担资金、成本、会计和经费的管理与核算;1973 年 5 月， 辽河石油勘探局成立，编制得以明确，局机关及所属采油厂开始设立财务处和财务科; 1982 年初，根据中共中央、国务院《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》文件精神 和辽宁省企业整顿工作会议、全国石油工作会议部署，辽河油田开始了以完善经济责任 制、提高经济效益为中心的整顿工作，为油田经营管理的制度化与规范化奠定了基础〔24j: 至上世纪 80 年代末，辽河油田财务管理工作的主要内容一直是资金拨付与统计核算。

辽河油田严格意义上的预算管理起步于上世纪 90 年底初，最初的驱动力主要来自 企业内部和企业对国家的经营承包责任制，至 2006 年前，其预算管理业务主要由财务 处成本科及各二级单位财务科成本组负责上世纪 90 年代后期以来，国家各部委相继 颁布行政规章，1999 年商务部在《关于国有大中型企业建立现代企业制度、加强企业管 理的规范意见》中提出“推行全面预算管理”;2000 年 9 月经贸委发布的《国有大中型 企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范(试行)》明确提出企业应建立全面预算 管理制度;2001 年 4 月财政部发布的《企业国有资本与财务管理暂行办法》要求企业应 当实行财务预算管理制度;2002 年 4 月财政部发布的《关于企业实行财务预算管理的指 导意见》进一步提出了企业应实行包括财务预算在内的全面预算管理;2003 年财政部又发布了《内部会计控制规范一预算》(征求意见稿);十六届三中全会《关于完善社会 主义市场经济若干问题的决定》明确要求国有企业实行“资本经营预算制度” ，此后国 务院、财政部相继发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》和《中央国有资本经营 预算编报试行办法》 。

以上进程标志着预算管理这一科学的管理理念己经在我国得到广 泛认同，辽河油田在遵照执行过程中，其预算管理逐渐进入了规范实施阶段2001 年辽 河油田上市业务正式成立预算管理委员会(以下简称预委会)，管理办公室(以下简称 预管办)下设在财务处，各二级单位比照执行2006 年起辽河油田上市业务财务处正式 成立预算科，负责预算管理日常业务 2.2.2 管理现状 (l)管理内容 作为中油集团的地区公司，辽河油田属分公司，其上市采油业务不具备独立法人资 格因此，辽河油田属于中油集团的“生产车间” ，而其所属的采油厂则为辽河油田的 “生产车间” 因此，自 1999 年上、下游业务重组改制、分开分立以来，成本调控一 直是辽河油田上市采油业务预算管理的核心内容随着改革发展进程的深入，应对管理 难点与需要，2007 年起辽河油田上市采油业务的核心预算指标由操作成本(完全成本减 折旧折耗)调整为基本运行费(操作成本减人工成本、关联交易顺价、渣油替换项目成 本)2009 年国际金融危机的全面爆发，对中油集团产生了巨大的冲击，辽河油田也难 于幸免在洞察到自身抗风险能力薄弱的基础上，中油集团对辽河油田单纯的生产导向 型企业定位进行了调整，其预算与核算开始介于“独立核算”和“车间核算”之间，预 算管理内容中开始出现质量效益发展指标。

近两年，受制于自身资源基础、开采方式、 油品性质、管理效能等方面的因素，辽河油田上市采油业务创效能力持续下滑，并由此 在管理层中产生了谋求变革的源动力2011 年，辽河油田为所属采油厂下达的预算指标 中，首次增加了营业收入、营业利字 l 河与 EVA(Eeonomi ValueAdded)排序考核指标 而营业成本指标除基本运行费外，又增加了人工成本、折旧折耗摊销与所得税外税费指 标但是，营业收入、营业利润与 EVA 均属内部指标，具有拟制性，其预算管理的核 心内容仍为基本运行费，即通常意义上的成本指标 (2)管理体系 2001 年以来，辽河油田总部机关及所属采油厂相继建立了本级预委会和预管办，分 别作为预算管理的决策机构和日常执行机构在预委会内，总经理(厂长)为主任，总 会计为副主任，委员则由分管各路业务的副经理(副厂长)、处(科)室长担任在预 管办内，办公室主任由财务处(科)长兼任，业务人员则由同级财务人员兼职 (3)管理机制 自上世纪 90 年代初起，辽河油田有关预算管理的规章、制度、办法开始散见于各 类财务管理文件中，但均未单独成文2001 年，辽河油田首次制定并下发执行了《上市 采油业务预算管理(暂行)办法》 ，并要求各采油厂比照执行。

为贯彻中油集团提出的 “大预算”管理理念，2008 年辽河油田对《预算管理办法))进行了重新修订2010 年， 辽河油田发布了《财务基础工作考核管理规定》 ，其中包含了部分预算管理日常基础业 务的考核规定2011 年，适应采油厂由“成本中心”转为拟制“利润中心”的管理需要， 辽河油田再次修订了《预算管理办法》 ，内容涉及预算管理组织机构、预算编制、预算 执行、预算调整、预算考核等内容 (4)管理流程 无论是辽河油田总部机关还是所属采油厂，其预算管理流程均包含以下内容: ①核算年度终了前，预委会下达下一年度《预算框架方案编制计划》 ，内容包括 编制原则、方法、起止时间、操作授权等;所属各二级单位、业务主管部门按照《计划》要求编制并上报《框架方案》 ②预管办汇总上述《框架方案》 ，经分析、测算、调整后形成《年度预算方案(草 案)》 ③待上级承包指标分解下达后，预管办以此为限确定预算边界，对《方案(初稿)》 进行调整、完善，形成《方案(审议案)》;经预委会讨论、审议后，形成《方案(决 议案)》下发执行 ④预管办负责预算执行监控 ⑤核算年度内， 《预算方案》一般会经历 1 一 2 次调整 ⑥核算年度终了，预管办负责预算完成情况核定与上报。

(5)管理方法 在预算编制上，同其他油田企业一样，受“产量递减一成本递增”传统经济开发规 律影响，辽河油田一直以来均使用“增量预算法” ，或称为“历史水平法” ，即以基期 成本开支水平为出发点，结合预算期业务量变化及有关的成本控制措施，调整有关费用 项目来编制预算2007 年，辽河油田提出了“成本评价”的管理理念，力求还原各采油 厂真实的成本开支水平ZOn 年，辽河油田在预算编制中提出了“作业成本法”下的“零 基预算” ，即:不在上年实际支出水平上调整、倒排预算，各采油厂预算基数一律为零， 按照当年生产任务正推预算，正推标准是“产品消耗作业、作业消耗资源” 但限于基 础管理水平及人力成本开支过高等因素，这种对先进管理方法的探索，其目前的理念引 导意义仍大于其实际价值 2.3 辽河油田预算管理存在问题分析 通过对辽河油田总部机关及所属 12 家采油厂为期两个月的走访调研，我们对辽河 油田预算管理的现状有了一个较为清晰的感性认识在总结其管理中存在的问题时，得 出的理性判断是:辽河油田预算管理效能不高的主要原因是其基层基础管理水平的低 下，即采油厂预算管理效能的普遍滞后，由此造成整体调控难于形成合力。

在具体问题 上，采油厂层面的共性问题基本涵盖了机关总部层面存在的问题，因此极具代表性 2.3.1 预算管理服务对象不清 全面预算是一种现代企业管理模式，旨在通过规划企业未来发展的战略目标指导目 前的实践它是战略目标实现的具体化，是资源配置的对象化，是监控业务运行的过程， 是实现战略目标推进的工具，对企业战略起全方位的支持作用因此，没有战略引导性 的预算是没有灵魂的预算，而没有预算支撑的战略是不具操作性的战略所以，预算管 理最为本源的服务对象便是企业的战略目标当前，辽河油田大多数采油厂预算管理均 缺乏服务对象的宏观定位，预算仅为完成年度指标任务而存在，从而导致管理过程既缺 乏前瞻性又难于有效调控当期实践 2.3.2 预算管理组织结构松散 同其他油田企业一样，辽河油田采油厂大多未设置专门预算管理机构，组织体系较 为松散在厂级层面，预算管理委员会的常设办公室由财务科充任，管理人员由财务人 员兼职，且与其他职能部门相平行;在基层单位层面，无本级预算管理委员会及办公室 设置这一现状难以满足新形势下预算管理服务对象的内在要求 2.3.3 预算管理配套机制滞后 目前，辽河油田采油厂大多缺少统御性的预算管理机制。

其中:预算管理制度虽然 存在，但仅是“独善其身”环境下的产物，缺乏新形势下“大预算”管理理念的具体化 与本地化，无法有效指导当前管理工作的开展;没有配套的预算管理日常考核体系，易 导致预算执行责任主体因缺乏约束激励与对比平台而“近墨者黑” 2.3.4 预算管理调控手段单一目前，辽河油田采油厂预算日常运行管理手段相对单一， “头疼医头脚疼医脚”问 题突出，尚未建立分层、圈闭、相互勾稽的运行保障措施体系，易导致预算管理层与执 行层的内耗博弈 2.3.5 预算管理标准工具缺失 目前，辽河油田采油厂预算管理从数据到行为缺乏业务标准与工作标准，受人为因 素影响较大这一方面影响了管理工作的科学性与公正性，另一方面则有伤管理目标的 持续进阶，难以形成 PDCA 的高效循环3 辽河油田预算管理模式创新的必要性及必备要素 3.1 预算管理模式创新的必要性 3.1.1 外部监管要求 创新预算管理模式的必要性 2008 年，中油集团正式推行“大预算管理体系” ，提 出了“坚持集约化、专业化、一体化管理，突出油气核心业务，配套发展其他业务，推 动实现集团公司整体利益最大化和全面协调可持续发展”的预算管理目标。

与之联动， 辽河油田提出了规模与效益相并重的“千万吨级持续有效稳产”目标，并陆续出台了“预 算定额配置、季度滚动执行、年终硬。