公务员与公务员制度.ppt

第二章 公务员与公务员制度本讲的主要内容：本讲的主要内容：第一，公务员的含义和范围第一，公务员的含义和范围第二，公务员制度的内涵第二，公务员制度的内涵第三，公务员制度的政治作用第三，公务员制度的政治作用  一、公务员的含义与范围一、公务员的含义与范围n各国公务员的定义和范围是不同的，那各国公务员的定义和范围是不同的，那么各国公务员的共同点是什么？么各国公务员的共同点是什么？n我们课程中所讲的公务员指的是哪部分我们课程中所讲的公务员指的是哪部分人？人？n公务员的范围有哪些？公务员的范围有哪些？n研究思路：归纳法，即通过比较世界上研究思路：归纳法，即通过比较世界上有代表性国家的公务员制度，归纳出其有代表性国家的公务员制度，归纳出其共同的特点共同的特点 2 2、、 1.1.英国公务员英国公务员n英国对英国对“公务员公务员”的涵义没有一个精确的定义，的涵义没有一个精确的定义，Civil Servant的英文原意是的英文原意是“文职服务员文职服务员”或或“文文职仆人职仆人”，有人意译为，有人意译为“文官文官”或或“公务员公务员”，也，也有的意译为有的意译为“文职公务员文职公务员”。

n文官是以公民身份为王国政府服务，未在政治文官是以公民身份为王国政府服务，未在政治（司法）部门任职的工作人员；根据特殊规定（司法）部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员；以个人身份为王国担任某些其他职务的人员；以个人身份为王国政府服务，从王室的年俸中支薪的工作人员政府服务，从王室的年俸中支薪的工作人员 ——[英]格林伍德、威尔逊：《英国行政管理》，北京：商务印书馆1991年版第85页n英国公务员是指在英国中央政府系统中英国公务员是指在英国中央政府系统中非经选举产生和非经政治任命的，不与非经选举产生和非经政治任命的，不与内阁共进退，经过公开考试择优录用，内阁共进退，经过公开考试择优录用，没有过失可以长期任职的文职人员没有过失可以长期任职的文职人员n英国公务员英国公务员不包括不包括内阁大臣、法官、军内阁大臣、法官、军人、公共企事业机构的职员和地方机构人、公共企事业机构的职员和地方机构的人员 2. 2. 美国公务员美国公务员n在 美 国 ， 公 务 员 被 称 为 Government Employee，原意为“政府雇员，通常也被称为“文官” n“政府雇员”是范围最广的称谓。

它包括职类人员、非职类人员和军事人员在内的一切文武官员n广义的广义的“文官文官”是指除军事人员以外的所有政府雇员，其范围比“政府雇员”要窄一些n狭义的狭义的“文官文官”指职业文官，包括职类人员（如参加公开竞争考试录用的人员、政府雇用的律师、牧师、医师、护士、专门技术人员、邮政系统人员）和非职类人员中的部分例外人员（如工作重、待遇低的劳动人员，机密人员、其他不宜公开竞争选用的人员等） n美国公务员是指在美国联邦行政机构中的所有人员，包括经选举或政治任命产生的在政府中任职的官员，其中非经选举产生和非政治任命官员则称为职员，他们不与总统共进退n美国公务员不包括不包括国会雇员和司法部门国会雇员和司法部门的人员，但是政府部门的清洁工、邮政的人员，但是政府部门的清洁工、邮政局的投递员及公立大学的教授等属于公局的投递员及公立大学的教授等属于公务员之列务员之列3.3.法国公务员法国公务员 n公务员源于法语“La Fonctionaire”，在法国、德国、日本、瑞士等国均将政府公职管理人员成为“公务员”n法国公务员在法律概念上分为国家公务员、地方公务员和医护公务员,包括中央政府、地方政府及其所属的公共事业机构（如公立学校、医院等）正式担任专职的工作人员，这是狭义上的公务员，受《公务员总章程》调整。

n广义的公务员是指由财政支付工资的公职人员，除狭义公务员外，还包括议会工作人员、法院法官和军人以及各种临时与合同制的辅助工作人员 n从狭义看，法国公务员分为两个部分：一是中央政府机关中职业常任的公职人员，其范围与英国的常任文官相同，如外交人员、行政管理人员等；二是地方政府机关、工商业、公用企事业单位工作人员，他们遵循地方自制的公务员章程，如公立大中小学校教师、公立医院的医务人员等同时，他们统一受《公务员总章程》的调整4.4.德国公务员德国公务员n德国的公务员称为Angestellter，也分成两类：一类是一般职位公务员，其范围与英国文官相同，他们适用《联邦公务员法》；另一类属于政务官员，包括内阁总理、部长等政治任命官员，他们属于特别职位公务员，也称“联邦官员”n德国《联邦官员法》（1953年）规定，凡是与联邦或联邦直属的团体、机构或者公法基金会有服务关系的人，都是联邦的官员凡是为联邦效劳的官员，是直接的联邦官员；凡是为联邦直属的团体、机构、公法基金会效劳的官员，是间接的联邦官员间接的联邦官员通常称为职员或工人n德国联邦基本法（宪法）中没有明确的公务员定义，德国联邦行政法院认为“凡是在联邦、州、乡以及受国家监督的团体、研究所和基金会从事公务活动的人都属于公务员范畴”。

换句话说，只要是由政府支付工资的公职人员，都属于公务员范畴n广义的德国公务员包括政府官员、公立医院医护人员、各类公立院校教师、法官、军人、国企经理、公共游泳馆长、清洁工、火车司机等 5.5.日本公务员日本公务员 n日本公务员概念十分宽泛，在国家和地方政府机关、公共团体中，凡是从事公务的人员均称为公务员，但分为国家公务员与地方公务员两个系列它以国家或政府支付工资为依据，凡是由公共财政支付工资的人员都是公务员n——《日本国家公务员法》，1947年 n日本公务员不包括国会议员n日本的公务员分为一般职和特别职公务员n特别职公务员一般由选举、委任产生，一般职公务员则由考试选拔产生n国家特别职公务员一般由，包括内阁总理、国务大臣、人事官及检察官、内阁官房副长官、皇宫工作人员、法官及法院工作人员、内阁总理的辅佐大臣、副大臣、外交人员、日本学士院会员、防卫省职员、国会职员及议员的秘书等n国家一般职公务员则是特别职以外的一切国家公务员，这部分公务员是由考试产生的n地方特别职公务员包括地方公共团体的首长、议长、地方首长的秘书、由选举决定的地方公共企业的企业长、非常任的消防人员与防水灾人员、特定的地方独立行政法人的工作人员等。

n地方一般职公务员指的是特别职以外的公务员n——《国家公务员法》（1947年）和《地方公务员法》（1950年）6.其他国家的公务员n加拿大是西方国家中比较早的建立公务员制度的国家之一，早在1882年就建立了公务员制度加拿大政府将政府系统的所有工作人员，上至总统，下至机关辅助人员统称为公务员分为联邦公务员与地方公务员n澳大利亚公务员制度始创于1902年，1922年颁布的《公共服务法》（也可译作《公务员法》）规定，在联邦、州（自治区）和地方政府以及政府驻海外机构中任职的所有工作人员都是政府的公务员但在1999年重新修订了该法，将公务员限定在政府核心职能机构的雇员，核心机构包括联邦政府的部委、执行机构和法定机构n新加坡公务员的全称是公共服务人员，即政府部门的雇员全部公务员分别隶属于民事、司法服务和警察部队但是法定机构雇员、武装部队人员、警察部队中警长以下的警员，日薪雇员和其它人员不在公务员之列7.7.中国公务员中国公务员n在中国，1993年10月实施《国家公务员暂行条例》，国家公务员概念正式形成n本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员 ——国家公务员暂行条例第三条，1993年10月n《国家公务员法》第2条（2006年）“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

中国公务员条件中国公务员条件n具有中华人民共和国国籍具有中华人民共和国国籍n年满十八周岁年满十八周岁n拥护中华人民共和国宪法拥护中华人民共和国宪法n具有良好的品行具有良好的品行n具有正常履行职责的身体条件具有正常履行职责的身体条件n具有符合职位要求的文化程度和工作能力具有符合职位要求的文化程度和工作能力n法律规定的其他条件法律规定的其他条件公务员一词的内涵n涵盖范围清楚n活动性质明确n职业选择保障n承担职责法定n产生方式多元 公务员的范围公务员的范围 国外公务员的范围小范围：以英国为代表中等范围：以美国为代表大范围：以法国、日本为代表我国公务员的范围我国公务员的范围——公务员的范围公务员的范围n大范围：立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员——法国、日本n中等范围：国家政府机关中的所有工作人员（不包括立法机关和审判机关）——美国n小范围：通过公开考试，择优录取，在中央政府机关长期任职的文职人员——英国 中国公务员范围（中国公务员范围（20062006年以后）年以后）（1）党政机关工作人员：党的组织、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关工作人员。

2）经批准参照公务员管理的，具有公共管理职能的事业单位中，除工勤人员以外的工作人员 公务员的涵义公务员的涵义 从世界各国公务员制度分析，一般可以理解为从事国家公共事务的人员 广义：由国家承担的社会公共事务、行使 的行政管理职能和履行的社会公共职责国家公共事务 狭义：政府承担的事务单一制：一制：国家与地方公共事务统合，包括中央政府与地方政府的公务员联邦制：邦制：联邦公务员与地方公务员分属两个系统n公务员则可以看成是从事国家公共事务的管理和服务人员n公务员，即国家公务人员，是指依法代表国家进行社会公共事务管理，行使国家行政权力，执行国家公务的人员n依据产生方式不同，可以将公务员分为政务类公务员和事务类公务员，其中事务类公务员就是在行政系统中非经选举产生和非政治任命的公职人员事务类公务员就是本课程所指n无论英美的“文官”，还是法德日等国的“公务员”，虽然范围不同，但是又有共同之处：n第一，职业稳定，只要不违反相关的法律规定就不被开除n第二，常任事务性文官一般由考试选拔产生，而政治选举或政治任命的官员一般归于政务官或高级政府公职人员；n第三，政府公职人员中的常任文官一般不包括武官、法官与检察官等；n西方国家的公务员直接处理浩繁的政府例行的日常公务，维持国家政权机器的正常运行，他们凭借其工作经验和地位，也可对政务官产生重大影响。

高级公务员被称为永不倒台的内阁二、公务员制度的涵义二、公务员制度的涵义1.1.公务员制度的基本理念公务员制度的基本理念 n 所谓公务员制度的理念，是指构成公务员制度的理性精神与基本观念这种理念曾被德国著名政治社会学家韦伯（Max Weber）概括为“科层制”（又叫“官僚制”）理念它强调“以各种规定为基础的制度取代了人格化的行政”，排除感情、情绪等各种非理性因素的影响，适应了现代行政管理和社会化大生产的需要，反映了民主政治发展的要求 理想官僚制组织模式的特征理想官僚制组织模式的特征n实现分工实现分工n各种公职或职位按权力组成起来，形成自上而各种公职或职位按权力组成起来，形成自上而下的等级系统下的等级系统n成员之间只有对事的关系而无对人的关系成员之间只有对事的关系而无对人的关系n人员的任用完全根据职务要求，经公开考试，人员的任用完全根据职务要求，经公开考试，按自由契约原则予以使用，专职化按自由契约原则予以使用，专职化n遵守规则和纪律遵守规则和纪律n固定的薪金与明文规定的升迁制度固定的薪金与明文规定的升迁制度2.2.公务员制度的涵义公务员制度的涵义n公务员制度是指现代国家对公务员实行科学 管理而建立的一套法规和制度体系。

n公务员制度是一个历史范畴n公务员制度是阶级性和科学性的统一n公务员制度是国家政治制度的组成部分n公务员制度是关于公务员管理的法规体系3.3.公务员制度的基本内容公务员制度的基本内容n公务员的人事分类制度n公务员的新陈代谢机制n公务员的竞争择优制度n公务员的权益保障制度n公务员的监督约束制度n公务员的管理机制与管理机构4.西方公务员制度的基本特征n统一管理，法制保障n两官分途，政治中立n公开考试，择优录用n实行功绩制原则，重视职业道德n强化培训，通才与专才相结合n法定高薪，内外平衡5.中国公务员制度的基本特征n坚持党管干部的原则n德才兼备的用人标准n为人民服务的宗旨（三）公务员制度的政治功能（三）公务员制度的政治功能1.1.公务员制度的政治地位公务员制度的政治地位Ø从属性的政治地位从属性的政治地位n公务员制度服从和服务于国家主要政治制度n公务员制度是政府为克服封建人事制度和政党人事制度弊端的制度创新n公务员制度是政府管理行政和公共事务执行人的制度n公务员制度是国家政权建设制度的具体内容n公务员制度是国家行政管理的重要内容2.2.公务员制度的政治功能公务员制度的政治功能优势：优势：n有利于国家政治和行政秩序的长期稳定n有利于防止和避免政府的吏治腐败n有利于促进社会公平和政府机关选用优秀人才n有利于政府提高行政管理水平和工作效率n有利于公共服务的规范化劣势：劣势：n官僚制意味着无效率、低效n官僚缺乏合法性，与民主政治目标难以一致n官僚机构被企业“俘获”或“殖民化”n官僚机构缺乏回应性n官僚政治：决策还是执行官僚政治概观1.何谓官僚政治n“官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。

那种政治制度的性质，惯把行政当做例行公事处理，谈不到机动，遇事拖延不决，不重实验在极端场合，官僚且会变成世袭阶级，把一切政治措施，作为自己图谋利益的勾当——拉斯基（ Laski ）， 《社会科学大辞典》第三卷第七十页（塞利格曼Seligman主编）n在现代语境下，官僚政治反映的是官僚为政府提供一系列连贯的政策意图并在现代政治体系中执行那些意图的能力问题它反映的是官僚与政党、非正式政治集团等的关系n换句话说，官僚政治重点在考察官僚在什么意义上逐步在政府中发挥了支配性的或重要的作用现代社会是否已经发展到了，依赖信息、专门技术和政策观念的精英阶层将决定谁得到什么、何时何地以及为什么？ ——彼得斯：《官僚政治》，北京：中国人民大学出版社2006年版，第243、261页王亚南：《中国官僚政治》，北京：中国社会科学出版社1981年版日本的官僚政治日本的官僚政治 在在很很大大程程度度上上，，日日本本的的成成功功是是其其公公务务员员制度的成功制度的成功 你如何理解这句话？你如何理解这句话？ ““日日本本株株式式会会社社””是是对对日日本本成成功功之之路路的的普普遍遍且且具具有有民民粹粹主主义义色色彩彩的的解解释释。

根根据据这这种种解解释释，，具具有有种种族族同同质质性性的的日日本本人人不不仅仅对对战战争争年年代代的的饥饥饿饿记记忆忆犹犹新新，，而而且且有有赶赶超超西西方方的的共共同同愿愿望望更更为为复复杂杂的的解解释释则则是是制制度度解解释释尽尽管管日日本本的的战战后后宪宪法法是是美美国国所所强强加加的的自自由由民民主主主主义义宪宪法法，，但但在在实实践中，日本的政治制度仍为商界所支配践中，日本的政治制度仍为商界所支配 n日本的文职官员具有较高的社会地位，通过公日本的文职官员具有较高的社会地位，通过公开竞争的方式进行招聘，并且退休后可以在私开竞争的方式进行招聘，并且退休后可以在私人部门获得美缺的观念加以鼓励，日本的公务人部门获得美缺的观念加以鼓励，日本的公务员吸收了大量的富有才干的人物一如约翰逊员吸收了大量的富有才干的人物一如约翰逊所指出的那样，高层官僚构成了所指出的那样，高层官僚构成了““经济的总参经济的总参谋部；他们依靠自身卓越的特性而获得了合法谋部；他们依靠自身卓越的特性而获得了合法性官僚在战后重建方面确实扮演了最主要官僚在战后重建方面确实扮演了最主要的角色，并且与支配型政党的角色，并且与支配型政党————自由民主党以自由民主党以及大的商界集团勾结在一起；这些集团共同构及大的商界集团勾结在一起；这些集团共同构成统治精英群体。

成统治精英群体 日日本本职职业业化化的的经经济济官官僚僚阶阶层层，，尤尤其其是是通通商商产产业业省省（（MITI））是是日日本本取取得得成成功功的的主主要要幕幕后后力力量量随随着着战战后后重重建建的的开开始始，，通通产产省省聚聚集集于于具具体体的的行行业业如如照照相相机机行行业业，，采采取取保保护护措措施施以以避避免免外外部部竞竞争争直直至至自自己己的的产产品品也也具具有有了了竞竞争争力力通通产产省省主主要要通通过过说服的方式进行运作，并由此减少出现重大失误的风险说服的方式进行运作，并由此减少出现重大失误的风险 20世世纪纪90年年代代，，日日本本经经济济遭遭受受了了长长期期的的资资产产紧紧缩缩，，甚甚至至连连一一向向居居于于支支配配地地位位的的自自民民党党也也被被迫迫走走向向与与其其他他政政党党的的联联合合执执政政（（甚甚至至成成为为在在野野党党））较较之之于于国国家家导导向向的的经经济济增增长长，，国国家家导导向向的的经经济济膨膨胀胀会会以以更更加加苛苛刻刻的的方方式式揭揭示示日日本本的的官官僚僚制制内内幕幕，，腐腐败败丑丑闻闻促促使使大大公公司司开开始始谨谨慎慎雇雇用用退退休休的的大大官官僚僚。

但但是是在在战战后后初初期期的的几几十十年年里里，，作作为为突突出出的的范范例例，，日日本本的的特特殊殊性性在在于于，，主主要要基基于于说说服服方方式式运运作作的的少少数数知知识识精精英英官官僚僚如如何何能能在在支支配配性性的市场经济内引导经济的发展的市场经济内引导经济的发展 阅读文献：阅读文献：查默斯查默斯·约翰逊约翰逊《《通产省与日本奇迹通产省与日本奇迹》》；； 安东尼安东尼·唐斯唐斯《《官僚制内幕官僚制内幕》》美国的官僚政治美国的官僚政治 一一些些政政治治学学者者认认为为，，官官僚僚机机构构内内部部发发生生的的争争斗斗直直接接决决定定着着政政策策的的制制定定过过程程，，官官僚僚们们提提供供信信息息，，这这是是高高层层官官员员在在决决策策时时所所必必需需的的后后者者可可以以通通过过控控制制信信息息来来控控制制决决策策哈哈佛佛的的艾艾莉莉森森（（Graham Graham AllisonAllison））提提出出““官官僚僚政政治治””（（19691969）借此对这种现象进行概括借此对这种现象进行概括 对对于于信信息息的的控控制制成成为为关关键键问问题题，，这这在在““9 9··1111””和和20032003年年的的伊伊拉拉克克战战争争中中都都是是如如此此。

““9 9··1111””之之前前，，联联邦邦调调查查局局和和中中央央情情报报局局不不能能做做到到分分享享情情报报，，这这部部分分是是由由于于法法律律的的约约束束现现在在还还不不清清楚楚新新成成立立的的国国土土安安全全部部（（the the Department Department of of Homeland Homeland SecuritySecurity））能能否否解解决决这这一一难难题题联联邦邦调调查查局局和和中中央央情情报报局局与与它它没没有有隶隶属属关关系系在在伊伊拉拉克克战战争争中中，，国国防防部部宣宣称称掌掌握握了了伊伊拉拉克克拥拥有有大大规规模模杀杀伤伤性性武武器器的的证证据据，，这这些些武武器器还还被被用用于于恐恐怖怖袭袭击 国国务务院院和和中中情情局局对对此此表表示示怀怀疑疑，，觉觉得得这这些些证证据据还还不不够够清清晰晰国国防防部部坚坚持持自自己己的的观观点点，，并并发发动动了了战战争争结结果果战战后后，，并并没没有有发发现现什什么么大大规规模模杀杀伤伤性性武武器器并并且且当当国国务务院院要要求求派派出出专专家家帮帮助助伊伊拉拉克克制制定定战战后后发发展展计计划划时时，，国国防防部部对对此此反反应应冷冷淡淡。

结结果果就就是是，，占占领领区区一一片片混混乱乱，，而而国国务务院院对对这这种种局局面面深深感感愤愤怒 “官官僚僚政政治治”模模型型还还不不够够完完善善，，因因为为还还要要充充分分考考虑虑到到总总统统的的作作用用他他经经常常拥拥有有强强烈烈的的个个人人偏偏好好，，还还可可以以决决定定由由哪哪一一个个部部门门来来执执行行决决策策小小布布什什总总统统一一直直以以来来就就仇仇视视伊伊拉拉克克，，正正好好国国防防部部告告诉诉他他伊伊拉拉克克是是有有罪罪的的国国防防部部还还为为此此成成立立了了一一个个专专门门机机构构，，确确保保对对伊伊拉拉克克发发起起攻攻击击这这个个专专门门机机构构把把证证据据扭扭曲曲了了，，走走向向了了真真相相的的反反面面白白宫宫创创造造了了一一个个带带有有自自身身偏偏好好的的信信息息系系统统华华盛盛顿顿的的官官僚僚机机构构因因“9 · 11”事事件件和和伊伊拉拉克克战战争争而而备备受受指指责责——好好几几位位中中情情局局高高管管被被迫迫辞辞职职——但但如如何何使使用用好好这这些些部部门门仍仍然然是是一一个个难难题题大大部部分分时时候候，，官官僚们只是在服从僚们只是在服从。

思考题：思考题： 1.在在赶赶超超型型国国家家中中，，如如何何认认识识官官僚僚在在经济发展中的作用经济发展中的作用 2.在在决决策策过过程程中中，，官官僚僚发发挥挥了了什什么么样样的作用？如何认识？的作用？如何认识？ 3.如何防止官僚被如何防止官僚被“俘获俘获”。