民航发展基金-转正还是转身-.doc

民航发展基金:转正还是转身?在种种质疑背后，民航发展基金正走向规范化“换汤不换药穿个马甲以为我就不认识你了？” “好消息：机场建设费不收了；坏消息：改收民航发展基金结果是：坐飞机没少一分钱不能这么糊弄人！2012年3月17日，财政部在其官网上发布了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》,规定2012年4月1日起,以民航发展基金取代目前收取的机场建设费，原民航机场管 理建设费和民航基础设施建设基金的有关规定同时废止这个消息引来了一边倒的质疑声，认为是久为人诟病的 机场建设费转正了综观公众对民航发展基金的相关争论， 主要集中在其合法性、合理性和公开透明等问题上为此， 《国企》杂志采访了业内专家，对这些问题一一进行解答换汤不换药？《民航发展基金征收使用管理暂行办法》规定，民航发展基金缴纳的标准为：乘坐国内航班的旅客每人次50元, 乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元（含旅游发展 基金20元b这与原民航机场管理建设费和民航基础设施建 设基金的缴纳标准一致民航管理部门出于“不让旅客增加负 担”的考虑而做出的规定，反而被很多网友称为“换汤不换 药”业内人士认为，民航发展基金并非仅仅是换了一个名称而已，在民航发展基金的性质、用途、拨付方式等方面都有 所变化。

《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第三条明 确民航发展基金的性质是政府性基金，收入上缴中央国库， 纳入政府性基金预算，专款专用这应该被视为机场建设费 的一次华丽转身”此前,机场建设费的性质一度处于模糊地带，是税？是费？是基金？没有人能说得清1995年国务院办公厅转发 的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各 种机场建设基金的意见》将机场建设费定义为“基金”而在1995年3月财政部与国家税务总局下发的文件中则表示,机场建设费的收入划归机场营业所得，即机场在运行中以旅 客为经营对象提供服务而取得的收入《民航发展基金征收 使用管理暂行办法》规定民航发展基金是“民航发展基金收 入”,进一步明确了民航发展基金的性质民航发展基金的使用范围也有所扩大在维持原来民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的使用范围的基 础上，民航发展基金将民航节能减排和通用航空纳入了民航 发展基金使用范围具体来说，民航发展基金具体用于以下几个方面：一是民航基础设施建设，包括机场飞行区、航站区、机场围界、 民航安全、空中交通管制系统等基础设施建设；二是对货运 航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场（含军民 合用机场）进行补贴；三是支持民航节能减排；四是支持通 用航空发展；五是用于加强持续安全能力和适航审定能力建 设；六是用于民航科教、信息等重大科技项目研发和新技术 应用；七是用于其他一些必要支岀。

中国民航管理干部学院航空法研究中心副主任刁伟民副教授在接受《国企》记者采访时说「通用航空有商业航空所 不具有的公益性特征，对促进经济发展、就业增长和提升我 国应急产业的发展具有很重要的作用我国现在通用航空的 发展水平不高，从民航发展基金中拿岀一部分钱来支持通航 的发展是很合理的另外，在欧盟强征碳税的背景下，把节 能减排纳入支持范畴也是非常及时的据了解，通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，比如飞机播种、航空摄影、护林灭 火、医疗救护、航空物理探矿等都在此范畴民航发展基金的拨付方式也改变了1995年以来，机场 建设费的分配规则是：50%缴国库后划给民航总局提留，50%由民航总局划给当地机场此次民航发展基金，将通过民航总局和财政部统筹审批拨付中国航空法律服务中心首席专家、北京市蓝鹏律师事务所主任律师张起淮在接受记者采访时说「相比原先的一半 交给民航局，一半流入地方的粗糙做法，新《暂行办法》在 一定程度上能够有效利用资金，防止专项资金的流失，阻断 腐败滋生的土壤这是一种进步合理合法乎？民航发展基金的出台，重新唤起了人们对机场建设费的 关注和争论2012年上，全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟在建议彻底取消机场建设费时就说「这是一项收费 时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明、 引起反对声音最多的不合理收费，与广大人民群众的利益相 悖”。

与此不谋而合的是，在今年上，全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青也提出了相同的议案他认为，改革 开放初期，国家财力薄弱，为了获取基础建设投资，依靠民 众的财力来支持国家的发展尚可理解但现在财政收入连年 高增长，仍然征收机场建设费似乎就没有道理了国内最早开征机场建设费的是温州的永强机场20世纪 80年代后期，温州人在“不要不等不靠”的三不精神下，自己 投资1.325亿元建设了永强机场，并于1992年开始征收“机 场建设费”这就产生一个问题，国家投资的机场征收机场建设费是 否合理？张起淮在接受记者采访时说「首都机场、白云机场 和上海机场等都已经是上市股份公司，国家强制向旅客收取 机场建设费，那么是旅客可以享有机场的股份吗？年底也没有看见机场给大家分红如果说是给机场的投资,那就应该 要有回报如果是借款，却既没有还本也没有利息中国人民大学商法研究所所长刘俊海告诉记者「美国征收类似的费用会经过严格的法律程序此次财政部发文征收 民航发展基金，是将机场与旅客横向的民事关系，变为政府 与旅客纵向的行政关系我认为政府不应该过于照顾机场的 发展，而应该引入竞争，用优胜劣汰的方式促进整个机场行业的发展中国民航管理干部学院航空运输服务研究所所长邹建军 是这次舆论场里少数的支持者。

在接受记者采访时，邹建军 对媒体质疑机场建设费的报道表现得颇为激动：“机场作为公 共设施，向使用它的旅客征收相应的费用是十分合理的这次财政部将机场建设费改为民航发展基金没有经过听 证，让很多专家质疑民航发展基金的合法性张起淮在接受 采访时说：“《规章制定程序条例》第十五条规定：起草的规 章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、 组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征 求社会各界的意见财政部未经过听证而将机场建设费另换 名目，换成民航发展基金继续收费的做法是不妥当的纵观 我国《民用航空法》以及其他国家法律、行政法规，并没有 一处提到民航发展基金,上位法的缺失使得该基金成了无源 之水，无根之木。