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论渐进式纵向分权制衡发展模式论渐进式纵向分权制衡发展模式论渐进式纵向分权制衡发展模式 ——我国中央与地方关系模式初探（襄樊学院政法系思政 0111 班 向奎宁 学号：01103122 指导老师：柳亮） [内容提要] 本文从中央与地方关系应保持一种动态平衡的角度出发,提出中央必要集权与地方适度分权相结合的“渐进式纵向分权制衡”的我国中央与地方关系发展模式文章从纵向分权的理论渊源入手，对纵向分权概念进行了定义，论述了分权与集权的关系，纵向分权的原因以及为什么渐进式是最优方式在对“渐进式纵向分权制衡”模式进行理论构建的时候进行了定性分析和定量分析，指出实现中央与地方关系法制化是处理中央与地方关系的必然要求[关键词] 纵向分权 中央与地方关系 法制化 模式 中央与地方关系是建立在一定利益基础之上的，是中央与地方政府之间的权力分配关系中央与地方关系的处理直接关系到国家的统一、经济的发展和社会的稳定一国的政治体制，经济体制状况决定了中央与地方关系的形态特征；同时，作为一种国家结构的中央与地方关系也是为了满足一定的政治经济目的正是这种重要性及其相互关系的密切性，决定了我们有必要深入探讨中央与地方关系。

当今世界， “中央与地方关系发展的总体趋势是地方分权方兴未艾，地方政府的权力将会继续扩大 ”[1]这是因为：首先，在和平发展时期，经济自由化的内在需求要求扩大地方政府的权限，实行地方分权化；其次，政治民主化也要求地方扩大自主权；最后，要实行行政高效化也必须地方分权顺应这一发展趋势，笔者在探索我国中央与地方关系史及其发展规律的基础上，提出“渐进式纵向分权制衡”的我国中央与地方关系发展模式这一关系发展模式遵循的基本原则是江泽民同志在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》一文中指出的：既要体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力笔者认为， “渐进式纵向分权制衡”的中央与地方关系发展模式有利于中央与地方关系改革的稳步推进；有利于最大限度的维护中国政治的稳定；有利于社会主义市场经济的长远发展 一、纵向分权的相关理论阐述（一） 、纵向分权的理论依据在西方政治思想史上，分权理论由来已久，是许多政治思想家论述的重点早在古希腊，亚里士多德就在他的《政治学》一书中提出：“一切政体都有三个要素作为构成的基础” ，即“议事机能” 、 “行政机能”和“审判机能” 。

[2]此可谓分权学说的萌芽17 世纪，英国政治思想家洛克在其《政府论》中，把国家权力分为立法权、执行权和外交(联盟)权他主张，立法权是最高权力，应由国会行使，执行权和外交权是次要的从属权力，应该合在一起，由君主行使但立法权和执行权必须分开他是明确提出分权学说的第一人集分权学说之大成的是法国政治思想家孟德斯鸠孟德斯鸠在《论法的精神》里阐述了这样一个简单的道理：“一切有权力的人都容易滥用权力 ”[3]为了防止权力的滥用，就必须以权力制约权力，实行分权制衡 正是在此基础上，孟德斯鸠提出了行政、立法、司法三权分立的学说从他的分权学说可以看出，他不仅强调分权，而且还注意制衡但是，到此为止，政治思想家的分权思想还是主要集中在横向分权（separation of powers）上美国政治思想家杰斐逊在继承前人观点的基础之上对分权思想进行了发展，提出了中央与地方关系应该是“层层分权”的思想他认为，为了在美国真正实现民主自治制度，建立统一的联邦政府是必要的，但是中央过于集权是不行的因为中央政府过分集权就会增加盗窃、投机、掠劫、冗员及钻营的机会中央政府只应管理国家的防务、对外及州际关系等事务；各州掌管有关公民权利、法律、治安及一般涉及州的行政事务；各郡、区掌管本郡、区的地方事务，等等。

他的这一思想是为了防止美国出现高度集权而提出的，他从个人自由的角度立论，指出美国要出问题还是在权力过分集中上并立场鲜明的反对汉密尔顿等人极力限制民主权利，扩大总统权力，过分强调集权的思想主张他认为，把国家权力尽可能分散到各级政府，实行“层层分权” ，有利于避免官僚主义，防止政府的腐化，又可以使人民关心国家事务，加强对政府的监督显然，他的思想的提出在当时是很有现实针对性的，而且“层层分权”成为了美国的重要政治制度他的“层层分权”思想实际是从纵向上去论述分权的重要性是纵向分权（division of powers）思想的确，如果没有地方政府对中央政府的分权制衡，是不能有效防止权力的过分集中的，因而也就不能杜绝专制和极权随着分权理论的发展，我们可以看到分权由横向分权发展到了横向分权和纵向分权并存我们还可以作出这样一个基本的判断：纵向分权是处理中央与地方关系的可行性方式 、纵向分权就是指处理中央与地方关系的一种权力分配方式，它包括中央的必要集权和地方的适度分权，它追求中央与地方关系的动态平衡二） 、集权和分权的关系集权和分权是对立统一的关系有集权就有分权，有分权就有集权它们是相互依存互为条件的，一方的存在以另一方的存在为前提。

当今世界， “没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”[4]即使这种国家结构形式在某一历史时期出现了，它要么转型，要么灭亡因为这是违背“一切事物都是矛盾统一体”的哲学道理的本文主要论述纵向分权，这并不是说集权不重要相反，分权是为了更好的集权中央必要集权是市场经济条件下维持民族国家统一、维护中央政府权威和市场秩序、对国民经济进行宏观调控等的必然要求,而地方适度分权既是当代世界各国发展的潮流,也是促进地方经济社会发展和提高管理质量与效率的基本途径 ”[5]我们研究中国近几十年的历史以及两千多年的传统，发现集权在中国是有过之而无不及，所以在我国现阶段，提出纵向分权是有其必要性这是因为，由于中国的集权传统，只要有强力作后盾，只要中央还有一定的权威，集权是相对容易的事情相反，分权就没有集权容易掌握权力的人总是渴望拥有更多的权力，以便更有效的支配一切活动，但是凡事都有个度， “过犹不及” “物及必反” ，欲望与现实总是冲突着克服这一冲突，只有以分权的理念去中和集权的欲望所以从这个意义上说，在此历史时期，分权是当务之急只有知道哪些权力该分了，才明白哪些权力该集中，权限的划分也才会逐步清晰起来。

二、纵向分权的历史及原因分析纵向分权的直接目的是改善中央与地方关系，使中央与地方关系沿着良性循环的方向发展纵向分权的根本目的是为了满足社会主义市场经济发展的要求，使国民经济不断稳步向前发展从这一目的性出发，在总结古今中外纵向分权经验教训的基础上，可以探讨纵向分权的重要性和必然性 （一） 、两次世界性的地方分权综观近现代中央与地方关系发展的世界史，可以清楚看到两次世界性的地方分权趋势 第一次地方分权发生在资产阶级取得统治地位，民族国家得以巩固以后在资产阶级革命推翻封建君主统治，取得资产阶级国家的胜利，并通过一系列中央集权措施，巩固了资本主义制度，建立了统一的、中央集权的民族国家以后，资产阶级思想家的分权理论象春风一样吹遍了整个资本主义世界，这一时期的思想家如洛克、孟德斯鸠、杰斐逊等等，是分权思想的代表这些分权思想推动着中央与地方关系的不断调适，使欧美各国奠定了地方分权、基层自治的国家结构形式第二次地方分权发生在二战以后二战以后，特别是 20 世纪50 年代以后，在相对和平的国际环境中，地方分权成为世界性的潮流和趋势在美国，尼克松政府于 1969 年提出“还政于州”的新联邦主义；里根总统上台后，提出“限制联邦政府的规模和影响” ，主动缩小联邦政府的作用，把联邦政府侵蚀的一些州政府的权力归还给各州，让州和地方政府多发挥作用，多承担责任。

在英国，60 年代中期以后，其地方分权运动的主张主要表现为加强苏格兰和威尔士地区的自治权力，1978 年工党政府制定了《苏格兰法》和《威尔士法》 ，但在公民投票中没有通过1983 年，保守党发表白皮书，主张精简机构，减轻公民对行政经费的负担，修改了 1972 年的《地方政府法》和 1963 年的《伦敦政府法》 ，加强了地方自治在法国，地方行政的改革主要出现在第五共和时期这一时期的改革， “一方面是推行权力下放政策，很多由中央政府行使的权力转移由省长和大区行政长官行使另一方面是扩大地方分权制度，改进地方团体的组织，增加地方团体的权力1976 年 9 月，政府公布由吉夏尔所领导的‘发展地方责任委员会’的著名报告（lerpportGuichard）,对现行的地方行政制度提出很多改革意见，其中主要包括调整现行地方行政组织，加强地方团体权力，使地方团体的区域和权力能够适应它所面临的任务，发挥地方团体的积极性和责任心吉夏尔报告中的建议很多为政府所接受，规定在 80 年代所制定的法律中 ”[6]80 年代的法国法律，几乎对地方行政组织进行了一次全面的改革，1982 年通过的著名的《大区、省及镇的权利与自由法案》 ，1983 年 1 月关于划分市镇、省、大区和国家权限的法律，极大地加强了地方分权制度，内政部长因此改称为内政和地方分权部长。

从这两次世界性的分权可以看出，当和平与发展成为时代潮流，发展经济，提高社会物质生活水平，成为世界各国面临的共同任务进行经济建设，一方面需要中央政府统一制定各种内政和外贸政策，维护宏观经济稳定；另一方面，又需要发挥各地的比较优势，需要因地制宜的制定政策，需要提高行政效率，这就要求对地方适度分权二） 、新中国成立后我国中央与地方关系历史发展新中国成立后，我国中央与地方关系的历史发展经历了三个阶段 1、高度集权阶段新中国成立以后，在计划经济体制下，中央政府对地方的经济控制非常严格其基本模式是：在国民经济管理方面，中央政府绝对主导社会经济资源配置和国民经济管理活动，中央政府集中国民经济发展的统一领导权和全面计划权，集中重要物资的分配权和大型项目的审批权、投资权，实行高度集中的全面指令性计划体系，地方政府成为中央政府的执行者；在财政方面，中央政府实行“统放统收” ，中央财政预算和收支占国家财政预算和收支的绝大部分，并且中央政府完全控制地方预算的使用范围和方向地方政府仅成为一级财政核算单位，而不具有独立的财政资金管理权，在这一计划经济体制下，地方须无条件的服从党中央国务院；同时地方政府受同级党委的指导。

这一高度集权的政治经济体制，对建国初期国民经济的恢复起了很大的作用；同时，也积累了一些不容忽视的矛盾 2、分权和集权的循环时期国民经济得到恢复，经济形势进一步发展，集权的弊端也开始出现了，为了使中央与地方关系设置能促进经济的发展，于是中央开始向地方放权，但是从此就一直没有摆脱“一收就死，一放就乱，一乱就收”的循环于是“放权——收权——再放权——再收权”就主导了这一时期的中央与地方关系1956 年，毛泽东主席在中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的讲话，其中第五个问题专门谈“中央与地方关系” 他说：“中央和地方的关系是一个矛盾解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力给地方更多的独立性，让地方办更多的事情这对于我们建设强大的社会主义国家比较有利我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多 ”[7]毛主席把“中央与地方关系”作为十大关系之一，充分说明了中央与地方关系的重要性1956 年十月，国务院公布《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案） 》 提出划分中央与地方行政管理职权的原则，给予地方一定的经济管理权。

在计划管理方面，健全和加强全面综合平衡和分级分工负责相结合的制度财政管理上保证中央和地方都有稳定的收入来源工业管理上分工经营1958 年开始，在“大跃进”的气氛下，中央开始向地方放权，下放企业管理权，全面下放计划管理权，下放基本项目审批权，下放劳动管理权，下放财税权这次放权使中央财政在国家预算中的比例骤减百分之五十。