街头官僚概念的适用性街头官僚概念内涵和外延的探讨.doc

伴随着2003年街头官僚理论的引入，国内学者首次将“处于基层、同时也 是最前线的政府工作人员”称为街头官僚1此后逐渐出现了一些运用街头官僚 理论分析当代中国特定领域治理实践的研究成果，它们普遍聚焦于街头官僚理论 在美国产生之初所关切的政策执行中的自由裁量权问题但这种理论移植过程对 中国街头官僚的界定更多采用直觉的方法，因而最受关注的街头官僚非城管莫 属，并进一步延伸到基层治理的社区和村委会之中总体来看，这类在特定领域 中运用街头官僚理论的研究往往通过具体案例和西方街头官僚理论之间相互比 对和印证得出相应的对策建议，对策建议仍然以西方政治行政二分法预设下强化 控制为圭臬，忽视了在街头官僚个体层面、政策层面、制度层而和文化层而中探 索中国化的解答这实质上是对中国街头官僚所而临的政治和组织生态的西化理 解，因袭了西方语境下的政策执行研究思路，忽视了中国街头官僚研究潜藏的理 论创新空间，而其逻辑根源则在于忽视街头官僚概念的中国适用性街头官僚概念的中国适用性问题体现出理论对时空差异的关切，在本质上要 求我们结合中国的历史和现实对街头官僚概念的内涵和外延进行重新界定，其基 本理论口的是确立兼具普遍性、针对性和系统性的中国街头官僚概念判断标准。

在此基础上厘清中国街头官僚的内涵和外延一、国内对街头官僚概念的界定及其局限国内学者对街头官僚的定义虽然多是直接取自利普斯基，但岀于各自的研究 目的，很多学者都对他们所要探讨的中国当代街头官僚做了特别的限定，2总体 而言有如下两种常用的定义类型第一种是对应式，即直接将行政执法类公务员 等同于中国街头官僚3第二种是枚举式，即在接受西方街头官僚定义的前提下, 根据研究主题的不同，分别将城管4、村干部5和乡镇干部6等具有中国特色的 群体视为中国街头官僚这种方式在逻辑上并不是严格的定义，但却拓展了在中 国应用街头官僚概念的外延上述界定方式的局限首先在于，尽管相关研究为我们理解当代中国公共行政 提供了可贵的经验材料，但街头官僚的概念忽而强调基层工作界面、忽而强调行 政执法职能、忽而又强调互动方式，缺乏整合性的表达其次，对中国街头官僚 存在形态的直觉表述湮灭了街头官僚的整体概念和统一评判标准，无法揭示研究 对象所具有的本质属性再次，某些具备中国特色的治理主体因特定研究需要被 人为排除在街头官僚范畴Z外（比如将街头官僚严格限定在公务员范圉中），这 种剪裁实践的做法损害了我们对社会生活中街头官僚丰富外延的理解。

因而上述 概念界定在本质上是将西方街头官僚概念简单套用到中国实践，进而不可避免地 认为中国当代街头官僚的问题仍旧集中体现为西方式的控制问题，针对这些问题 则应该采取完善监督机制和责任追究、提高政策质量、培育执行文化等一系列措 施7如此一来，实现对街头官僚行动改善的对策建议表而上放之四海而皆准， 却降低了理论的实践针对性和逻辑解释力通过考察国内学者对街头官僚概念的界定方式及其局限不难发现，尽管街头 官僚是理解口常公共行政真实世界无法回避的关键研究对彖，但由于互动情境的 制约及其背后的地域、历史和文化差异，对中国街头官僚定义的探讨远未达成共 识，也尚未出现一种令人满意的关于街头官僚的综合性理论尽管这种综合性理 论是否能够出现甚至是否值得追求都可以进一步讨论，不过可以确定的是，西方 学者对街头官僚概念的探讨为Z奠定了坚实基础然而我们必须注意，在利普斯 基（Michael Lipsky） 式界定街头官僚概念Z前，街面警察、社会福利工作者 等口后被纳入街头官僚概念外延的公共服务人员已经零散地成为社会科学的研 究对彖，只不过当时尚未使用街头官僚这一概念所以，在美国的社会条件下作 为研究对彖的“街头官僚”先于作为理论抽彖的“街头官僚”概念而存在。

从这 个意义上看中国也具有类似的情况，街头官僚概念正式引入于2003年，但并不 意味着街头官僚彼时才在中国产生因此在国别比较和历史比较的基础上，下文 将立足于诞生在当代美国的街头官僚概念，抽彖出其构成要件和判断标准，在悬 置其国别背景的基础上判断中国当代街头官僚概念的内涵和外延；进而悬置中国 漫长治理实践的时代背景，回溯历史上具有与中国当代街头官僚近似机构功能定 位的地位群体，确定前现代时期中国街头官僚的内涵和外延最终，通过整合完 成对中国街头官僚概念的界定二、诞生于美国的街头官僚概念的经典定义街头官僚研究兴起于20世纪60年代的美国，利普斯基在1969年首次提岀 了这一概念，用以指称“直接与公民（citizens）互动、而对人民代表政府的人” 8这时利普斯基列举的街头官僚的典型例证包括警察、教师和低级法院法官而 街头官僚的特征则包括：（1）在常规工作中与公民直接互动；（2）尽管在组织 结构中工作但仍具有相当广泛地独立性，包括但不限于自由裁量权；（3）其处 理事务对公民的潜在影响是相当广泛的9到了 1980年，利普斯基岀版了专著 Street-Level Bureaucracy： Di lemmas of the Indi vi dual in Public Service, 学界一般认为这是街头官僚理论正式形成的标志。

在书中，利普斯基将“工作中 与公民直接互动，并且在工作实施中拥有实质自由裁量权的公共服务工作者”称 为街头官僚；典型的街头官僚是教师、警察和其他执法人员、社会工作者、法官、 公共律师及其他法庭官员、医疗工作者，以及其他为政府项日授予访问权限并在 其中提供服务的公共雇员10实际上，“街头官僚中的'街头’并非对工作环 境的直观描述，而是对街头官僚与公民直接打交道时的工作界而的高度抽彖，11 这种抽象意在展现出互动参与者直接而对而行动的状态和潜力，因而组织中除了 街头官僚以外的官僚可以统称为管理官僚，街头官僚的外延得到大大扩展依据 “角色丛”理论，12街头官僚是作为官僚组织成员这一社会地位的可能角色之 一，当管理官僚因各种原因需要扮演街头官僚角色之时，他们在这一情境下可以 被视为街头官僚；而超越特定情境之外，他们并不会因此丧失其在日常工作中作 为管理官僚的地位正如各级官员甚至政府首脑均在理论上有扮演街头官僚角色 的可能（比如局长接待日），但没有人会认为政府部门首长是街头官僚一样日 常行政的实践限定使得我们必须从官员工作的职、权、责来判断其是否必须日常 性地与当事人直接互动，这才能够维护概念所蕴含的一般性关切。

诚如利普斯基所言，他对街头官僚的关注是美国民权运动历史背景的产物， 公众对于一线工作人员的不满与不公正对待，以及种族歧视等政治话语产生了直 接联系，这激发了他的理论皱感13而超越美国的语境我们会发现，尽管国情 各有不同，但利普斯基的对街头官僚的定义也被其他国家学者广泛接受客观地 讲，未有街头官僚Z名而在实际上针对街头官僚个体及其机构进行的研究在当时 的美国并不鲜见，这些研究多关注一线的警察和社会福利机构工作人员14然 而当时的类似研究均未能如利普斯基一般，运用一个抽彖的概念恰当地概括特定 组织成员的共性，因而街头官僚不仅仅是赋予一些业己存在的群体和个人以新的 标签，它更代表了一种分析视角，提供了一种分析工具即便随着信息技术的发 展，一些声音认为在街头官僚逐渐转变为系统层面官僚甚至屏幕官僚的情况下， 系统分析员和软件设计师的正在替代街头官僚原有的关键角色15但是，如果 我们立足于街头官僚概念的经典定义就会发现，直接互动与自由裁量权在本质上 并未消失，而是在不同的政策域和执行界面上进行了重新分配，因此街头官僚概 念仍然是我们理解和分析口常行政活动的锁钥尽管街头官僚是一个舶来概念，但将其视为“理想类型”用来分析中国的特 定行政现象却未尝不可。

不过理想类型的运用过程是一个时空转换的扬弃过程， 因此我们在重视利普斯基对街头官僚定义所隐含的美国背景的同时，必须超越它 的国别和时代限制，真正做到“为我所用”特别是利普斯基在1969年给出的 定义所具备的形式化特征使得街头官僚成为直接与民众互动的官僚组织基层成 员的称谓，因而完全可以暂时悬置这一概念的国别和时代背景以分析中国历史和 现实中具有这种互动特点的人利普斯基最初的理论敏感来源于对基层官员形式 化而非实质性的归纳，但他在日后对街头官僚概念的发展和完善却为识别街头官 僚提供了较为全而的标准根据利普斯基1980年提出的街头官僚定义，我们可 以得出街头官僚身份的三个要件：与公民直接互动、实质自由裁量权16和公共 服务工作者可以说，这些要件在现代公共行政的实践中都以特定的形式存在， 而正是由于这些要件的形式化程度较高，才使得它们有可能超越国别和时代加以 应用，成为确立中国街头官僚判断标准的基础三、国别转换：中国当代街头官僚的存在形态正如我们在文章开篇对相关研究成果的述评所反映的那样，国内学者也在某 种程度上接受了判断街头官僚的标准不过既有的研究成果在运用这一标准时体 现出一定的局限性，因而在重新界定中国街头官僚概念之前，我们首先要澄清对 中国当代街头官僚的内涵和外延做出的片而性判断。

)对片而性判断的澄清1.街头官僚不等于行政执法类公务员将街头官僚视同于中国“行政执法类”公务员的观点虽然并非错课，但仍显 得比较草率这一观点之所以有普遍的受众源于对应然性制度规定落实程度的实 然化想象虽然中国的公务员分类制度已经在2006年颁行的《中华人民共和国 公务员法》中明文体现出来，并一直有针对特定类别公务员管理出台管理办法的 展望，不过在2006年以来的相当长的一段时间主要通过《综合管理类公务员非 领导职务设置管理办法》统一管理因而，综合管理类、行政执法类和专业技术 类公务员的分类除了严格体现在公务员考录的职位公告中，在具体的行政活动中 则未能避免角色和功能的交叉现象将一种在实践中尚有欠缺的编制标准作为界 定街头官僚的依据，显然过于简单化和理想化而在深圳等地一系列的试点工作 基础上，中办国办于2016年7月14日印发了《行政执法类公务员管理规定(试 行)》，其中行政执法类公务员“是指依照法律、法规对行政相对人直接履行行 政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法职责的公 务员，其职责具有执行性、强制性”17这一规定的岀台在制度设计的层而上 确定了行政执法类公务员都是街头官僚，但在逻辑上却不能判定街头官僚都是行 政执法类公务员；加之该试行规定也赋予了机关对自身职位设置的自主权，因而 又留有街头官僚并非全然是行政执法类公务员的制度空间。

此外，由于制度的贯 彻效果仍然需要一段时间加以观察，因而作为学术概念的街头官僚和作为制度概 念的行政执法类公务员之间的关系仍然无法简单地等同2.街头官僚不只局限于公务员之中尽管中国公务员的法定概念外延较大，但仍然不足以涵盖公共行政活动的全 部主体因而，根据街头官僚概念的要件，街头官僚在中国不可能单纯指称具有 公务员身份的行政组织成员参照公务员法管理的群团组织和事业单位的工作人 员、其他承担行政职能的事业单位的工作人员，甚至在“企业办社会”情况下的 国有企业工作人员，如果因行使超岀组织内部管理范畴的对外公共职能而与民众 直接互动，也应该被视为街头官僚具体而言，在实践中，一些地方政府的二级局在编制上是事业单位（如一些 县级城管局和公路局等），其工作人员中符合街头官僚定义的不在少数；同时， 一些政府部门内的工作人员除了具有公务员身份的人之外，也有很大一部分人拥 有的是事业编制，这些人虽然在执法权限上与公务员有本质区别，但从管理的过 程来看，他们与公民直接互动以及在工作中自由裁量权的存在都是毋庸置疑的 在政府购买公共服务和服务外包渐成常态的今天，以及类似于公私伙伴关系的治 理方式的不断推广，相关市场主体和社会组织与政府合作甚至替代政府生产公共 服务已不鲜见，但在服务的分配和执行过程中的“一线人员”所具有的自由裁量 权虽然并非完全合理，却是公众可以切身体会到的。

而计划经济所遗留的“企业 办社会”的社会治理遗产，使一些企业无疑具有。