陈振明_政策科学第十一章政策分析过程各步中常用的方法.ppt

第十一章 政策分析过程各步中常用的方法,本章要点： ●问题界定及其困难 ●问题界定的方法 ●澄清和确立目标的途径与方法 ●备选方案产生的步骤与方法 ●政策分析中的预测 ●外推预测、理论预测和直觉预测的方法 ●方案比较中的绩效标准 ●技术、经济和政治的可行性比较 ●政策效果与评估标准 ●政策评估的方法,§1. 问题界定的方法,一、什么是政策问题界定问题界定或问题构造是政策分析过程的逻辑起点，也是政策分析过程中最关键而又困难的一步所谓的问题界定或问题构造，就是用来产生关于问题性质及其潜在解决办法的政策分析方法关于政策问题的性质、范围和严重性是由使用问题构造的分析程序提供的问题界定是一个中央指导系统或影响政策分析过程所有后面各个阶段的调节机制，它也在政策分析过程的这些后来阶段中不断重现问题界定之所以重要，原因之一是，分析的失败往往不是为正确的问题提供错误的解决办法，而是解决了错误的问题政策问题不仅仅是一种客观存在的“事实”或状况，而且也是一咱主观感知及集体行动为的产物它是一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及为政府所认可，认为必须加以解决的社会问题。

政策问题有如下一些基本构成要素，即：（１）一种客观条件或情况；（２）它是被感知的；（３）是大多数人所感知到的一种情况；（４）价值、利益、要求的冲突；（５）需要、受剥夺、不满足感； （６）团体活动过程；（７）权威当局认为有必要采取行动加以解决二、问题界定的过程问题界定是一个复杂的过程，它依赖被研究的具体政策问题而有所不同，不存在着一个一成不变的程序或图式，它是一个创造性思维的过程然而，我们仍然可以从个别概括出一般，抽象出问题界定过程的各个基本步骤巴顿和沙维奇认为， 政策问题的界定过程包括了下列七个步骤：1. 思考问题必须构造我们的思维，把我们所知道的所有的东西弄清楚，并将可利用的数据分门别类（形成目录）这个步骤的结果应是尽量形成完全和准确的关于经验情况的陈述因为问题意味着不应该如此的东西，所以必须弄清楚作为问题界定基础的价值（观），弄清当事人、分析者和被影响的公民和团体的价值是如何形成问题的2．描述问题的边界查明问题的所在，它已存在了多久以及形成问题的历史事件；必须弄清被分析问题与其他问题的联系因为这些别的问题一旦恶化或被解决都将对我们所要分析的问题产生影响3．发展一个事实基础问题界定需要一些基本信息。

简便的计算方法（back-of-envelop）帮助产生这些信息必须查询各种数据来源并使用几种评估技术对数据加以验证，并将之与已确定了的数据加以比较，收集的事实可以由问题的陈述派生出来4．列出目标和目的可能的解决办法依赖于各个行动所要达成的目标和目的，有些目标或目的必须试探性地加以陈述并随着分析的进展而加以修改；另一些目标和目的则必须加以推导然而，必须准备一般的目标陈述和一系列的目的，否则，我们便可能面临不能很好界定问题的危险5．查明政策范围所谓的政策范围是指一个问题中所要考虑的变项的范围，它对实际上被检验的备选方案将会产生影响有时它是由起作用的脉胳背景所决定的；有时则是由时间和可利用的资源所决定的分析者可以从社区、关注团体和其他行动者中得到关于政策范围大小的重要线索6．展示潜在的利益和成本可以用报告、图表等形式来表示有关的活动者或团体的损益情况如果要解决问题，就必须弄清楚每个行动者将得到什么或失去什么7．对问题的评论问题被允许有所行动的方式陈述了吗？有没有足够的关于发现备选方案线索的见解？此外，要对已有的假定提出挑战2．分类分析（Classificational Analysis）分类分析是一种澄清概念——即那些用来界定和分类问题情景的概念——的技术。

在感知到一种问题的情况下，分析者必须或多或少地对他们的经验（体验）加以分类，即使最简单的问题情景的描述方式，也凭借归纳推理的经验分类作为基础分类分析有两种基本程序：逻辑划分（logical division）和逻辑归类（logical classification）逻辑划分是我们选择一个类，并将它分解成其构成因素；相反的过程则是逻辑归类，即把许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者的目的则依赖于关于问题情境的实质知识如下几条规则可以用来保证分类系统既与问题情境相关，又具有逻辑的一致性：一是实质相关性——应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础； 二是穷尽性——分类系统中的子项必须穷尽，也就是说所有分析者感兴趣的主题或情境必须被包涵无遗； 三是排他性——子项必须相互排斥； 四是一致性——每个子项应根据同一分类原则，违反这一规则就会导致子项交叉，出现所谓的“交叉划分”谬误；五是层次区别性——分类系统中的层次（子项、次子项和次次子项）的意义必须加以认真区别 分类分析的一个最有用的途径是集合论思维集合论思维包括了各集合之间的关系以及集和子集之间的关系。

在这里，“集”被定义为一个明确地划定了的事物或因素的集合集和子集等于分类系统中的类和子类，并可借助凡恩图来直观地加以表示3．层次分析（Hierarchy Analysis）层次分析是一种查明问题情境的可能原因的技术层次分析帮助分析者分清三种原因：可能的原因（possible Causes）、似真的原因（plausible Causes）和活动的原因（actionable Causes）可能的原因是指那些不管如何遥远都可能使一种特定的问题情景出现的事件或行动与此相对照，似真的原因是指根据科学研究或直接的经验而被认为是对一种成问题情景的出现产生重要影响的那些原因活动的原因指的是一种受政策制定者的控制和操纵的原因进行层次分析的规则与分类分析的规则是相同的，即实质相关性、穷尽性、排他性、一致性和层次区别性类似地，逻辑划分和归类的程序也适应于这种分析分类分析与层次分析的主要区别在于：分类分析包含了对一般概念的划分和归类，而层次分析建立起可能的、似真的和活动原因的特殊概念然而，这两种分析都集中于个别的分析者，并以逻辑一致性作为主要的评估问题被概念化的好坏程度的绩效标准，并且它们都不能保证发现概念正确的实质基础。

因此，层次分析也可能通过依靠个别的分析者而不是群体作为知识源泉而预先排除可替代的因果解释的可能性4. 综摄法（Synetics）类比是一种促进对类似问题认识的方法综摄法表示对类似性的广泛研究，它帮助分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法综摄法基于这样的假定，即对于问题之间的相同的或相似关系的认识将极大地增加分析者解决问题的能力在构造问题的过程中，分析者可能进行如下四种类型的类比：（1）个人类比（Personal analogies）在构造这种类比时，分析者试图将自己想象为如同政策博弈者（如政策制定者或当事人团体等）一样经历一个问题情境个人类比在揭示一个问题情景的政治的方面是非常重要的，因为“除非我们愿意而且能够进行政治上的思考，否则我们将无法进入政策制定者的现象世界并了解政策过程2）直接类比（Direct analogies）在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相似关系例如在构造吸毒问题时，分析者可能从控制传染病的经验中构造直接的类比3）符号类比（Symbolic analogies）在构造这种类比时，分析者试图发现一个特定的问题情境与某些符号过程之间的类似关系。

例如，符号类比经常取之于各种伺服机制（如恒温器和自动驾使）和政策过程之间在每个案例中，采纳的类似过程被视为来自于环境的不断反馈的结果4）幻想类比（Fantasy analogies）在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题情景与某些想象的状况之间的相似性例如，国防政策有时就使用幻想类比来构造对付核武器攻击的防卫问题综摄法依赖于构造适当类比的个别分析者或群体评估一个问题被概念化的好坏程度的主要标准是比较的似真性，即特定问题情景实际上与另一个被用来类比的情景的相似性程度5．头脑风暴法（Brain Storming）头脑风暴法是一种产生某些有助于查明和概念化问题情景的思想、目标和战略的方法它最初是由奥斯本（Alex Osborn）设计用来加强创造性的一种手段，可以用来产生大量的有关问题的潜在解决办法的建议头脑风暴法有如下几个简单的程序：（１）头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成这实际上是说，所选择的成员应是那些对特定问题有特别知识的人，即专家２）思想的产生和思想的评估应严格分开，因为热烈的小组讨论可能会因不成熟的批评和争议而被禁止３）在思想产生的阶段，头脑风暴法活动的气氛应尽量地保持开放和随意性。

４）仅当在第一阶段（思想产生阶段）中所有产生的思想无经穷尽时，才开始进入第二阶段即思想评估阶段５）在思想评估阶段结束时，小组应优先化有关思想，并将它们结合到一个包含问题的概念及其潜在解决办法的建议中去6．多面透视分析（Multiple Perspective Analysis）多面透视是一种系统地用对问题的情景的个人的、组织的和技术的透视以获得关于问题及其解决办法的真知灼见的方法作为一种取代在计划、政策分析、技术评估、社会效果评估及其他领域中被绝对强调了的所谓的理性技术途径的方法，多面透视分析被明确地设计来处理结构不良的问题尽管每种透视都有许多特点，但它们的主要特点如下所述１）技术透视（Technical Perspective）技术（Ｔ）透视根据最优化模式来看待问题及其解决方法，并强调在概率论、损益和决策分析、计量经济学和系统分析基础上的种种技术２） 组织透视（Organizational Perspective）组织（Ｏ）透视将问题看作从一种组织状态到另一种组织状态有序进展（带有小的但暂时的危机）的一部分标准的操作程序、规则、惯例是组织透视的主要特征，组织透视往往与技术透视相抵触，它仅以最低限度地关心取得目标和改善绩效。

３）个人透视（Personal Perspective）个人透视根据的是个人的感知、需要和价值来看待问题及其解决办法它的主要特征是强调以直觉、魅力、领导和自利作为控制政策及其影响的主要因素 多面透视分析与在公共政策制定、公司战略规划、区域发展等领域发现的社会技术问题都是相关的为了使用好多面透视方法，林思顿（Linston）等人提出了如下指导规则：第一，跨范式的混合；第二，各种透视之间的平衡；第三，不平衡的可重复性；第四，适当的交流；第五，综合的推迟多面透视分析已被人们广泛地应用于技术评估领域及政策分析领域在对外政策和知识系统设计基础上发展出来的这种多面透视分析是处理如下复杂性的有效的方法——它们产生于社会技术系统的具有高科技内容的缺乏定义的问题7．假设分析（Assumptional Analysis）假设分析是一种旨在于取得有关政策问题相冲突看法的创造性综合的一种技术它是问题构造中一种最具有综合性的方法，因为它包含了其他的程序（方法）的应用，并可以集中于团体、个人或同时集中于这两者假设分析的最重要的特征是：它被明确地设计来处理结构不良的问题，即那些政策分析者、政策制定者及其他政策作用者不知如何在界定上达成一致的问题。

假设分析在其运行过程中包含了如下五种程序的应用：（１）利害关系人的认定（stakeholder identification）；（２）假定的浮现（Assumption Sufficing）；（３）假设的挑战（Assumption Challenging）；（４）假设的汇集（Assumption Pooling）；（５）假设的综合（Assumption Synthesis）假设分析被设计来克服政策分析的如下四个局限性：（１）政策分析常常假定有单一的决策者，这个决策者有明确的价值偏好顺序，这些价值可以在一个单一的时间上被认识；（２）政策分析特别不能系统明确地考虑各种关于问题的本质及其解决办法的冲突着的观点；（３）大部分政策分析是在组织内部进行的，组织的“自我封闭”的特征使得分析者难以或不能对流行的问题看法提出挑战；（４）用来评估问题及其解决办法的充分性标准往往只涉及表面的特征（如逻辑的一致性），而不是涉及那些构成问题概念化基础的基本假定。