日本社会保险立法的演变及最新动向.doc

日本社会保险立法的演变及最新动向日本社会保险立法的演变及最新动向日本社会保险立法的演变及最新动向作者：方乐华社会保险，已经日益成为中国社会主义市场经济的迫切需要事实证明：市场经济与社会保险，是现代社会发展的两翼，如果一个国家缺少完备的社会保险体系，尤其是职工的社会保险出现纰漏，其构建市场经济的努力可能难以成功于是，我们把目光投向了社会保险制度日趋完善的市场经济大国——日本日本从二战后开始构筑完整的劳动保险体制；随着经济和社会的发展，在 60 年代初建立了“国民皆保险、国民皆年金”的全民保险格局；70 年代后，由于老龄化趋势，立法重心开始向老龄对策转移，各种社会保险法律进行了一系列调整；90 年代后，经过多年立法准备，终于制定了全新的《护理保险法》 日本在社会保险立法上的经验和得失，对于正在构筑社会保险体制的中国来说，是极具参考价值和借鉴意义的一、战后社会保险体制的构建日本的社会保险立法，始于 1922 年的《健康保险法》 ；1938 年制定《国民健康保险法》 ，保险对象是农村居民， 目的是确保健康兵源；1944 年制定《厚生年金法》 ，目的是利用养老保险先期缴费的特点，通过征收高额保险费来增加战争军费（注：[日]荒木诚之编：《社会保障法》 ，青林书院新社 1983 年版，第 101—102 页。

） 日本把社会保险作为战争工具，这在世界保险立法史上，都是极为罕见的战后，占领当局发布了关于社会救助方面的备忘录，并要求其把劳动政策作为民主化支柱之一予以重视因此，政府于 1946 年紧急制定了社会救助性质的《生活保护法》 ，1947 年颁布了《工伤保险法》和《失业保险法》 ，开始了战后的社会保险立法《工伤保险法》以职业伤害（工伤、职业病）为保险事故，采取用人单位全额负担的方式，实行差别费率；其保险待遇包括医疗或疗养给付、伤病假补贴、残废补偿金和残废年金等但是，当初的保险范围比较狭窄，只限于一定规模以上的企业《失业保险法》以“加入保险 6 个月以上”和“失业确认”为受给要件，给付期限为 180 天同时，考虑到该法施先前已经失业的人员，又制定了过渡性的《失业津贴法》 ，向其发放失业津贴在上述立法活动中，美国的社会保障调查团来日调查，并督促政府设置了由专家学者等组成的“社会保障制度审议会” （政府的社会保障咨询机构） 审议会于 1950 年提出“关于社会保障制度的报告，批评政府将立法重心放在社会救助的做法，指出社会保险才是社会保障中最重要的核心部门1951 年，审议会进一步提出“关于推进社会保障制度的建议” ，敦促政府尽快建立普遍、全面的社会保险制度（注：[日]佐藤进、洼田隼人编：《现代社会保障法入门》 ，法律文化社 1997 年版，第 53 页。

） 这些报告公布后，激起了公众对社会保障的普遍关注，饱经战乱和无保障生活的国民，开始表现出对社会保险的极大热情，以工会为中心，各地展开了要求确立社会保险体制的社会运动在这种情势下，政府开始着手修改并充实战前建立的医疗和养老保险制度《健康保险法》经过修改，扩大了政府主管的保险范围，提高了给付标准，延长了给付期限，因此，健康保险基金出现了入不敷出的局面，于是，政府在职工激烈反对中提高了保险费率1953 年制定的《临时工健康保险法》 （1984 年被《健康保险法》吸收） ，把一直被排除在医疗保险之外的临时工，纳入了保险体制国民健康保险在战后几乎崩溃，为了重建这一制度，政府对《国民健康保险法》进行了大幅度修改，将实施范围由农村扩大到城乡居民，规定原则上以地区的市町村为单位任意实施在公务员方面，按所属部门不同，分别制定了各种包括健康和年金保险的互助会法1948 年颁布了《国家公务员互助会法》 ，统一了原先按政府部门分别实施的互助会制度，其被保险人还包括公立学校的教职员；1953 年制定了《私立学校教职员互助会法》 ；1954 年颁布了《市町村职员互助会法》 （1962 年被《地方公务员互助会法》吸收） ；1958 年制定了《农林渔团体职员互助会法》 。

战前实施的、面向一般职工的厚生年金，在战后的恶性通货膨胀中，价值急跌，几乎成为毫无意义的制度于是， 《厚生年金法》在1954 年进行了全面修订，规定缴费年限为 20 年；支付开始年龄为男子 60 岁、女子 55 岁；养老金由定额部分和工资比例部分组成，定额部分为 2400 日元，比例部分为月标准工资的 5‰～20‰修改后的给付水准十分低下， 引起职工的强烈不满，但是，在“日本经营者团体联合会”的强烈反对下（他们认为企业已有退职金制度，年金制度使企业承担了双重费用） ，给付最终维持在月标准工资40％的低水平这一时期的社会保险立法，主要有以下一些特点：1、 战后立法旨在重建社会保险制度，经过 10 年努力，形成了以养老、健康、失业、工伤为框架的社会保险体制，为实现全民保险打下了基础其中健康保险包含职工医疗、家属医疗、疾病保险（病假工资） 、生育保险等各种项目2、构筑的社会保险体制，制度不统一 其中的核心项目——养老和医疗保险，形成了条块分割的格局，体系非常庞大，管理及调整工作十分复杂；分别施行的各种给付，造成被保险人之间的不平等这种局面的形成，既有立法传统上的因素，又有对统一性原则认识不足等其他原因，其影响深远，可以说至今仍未有根本性改观。

3、 构建的社会保险体制，是以职工为中心的劳动保险这符合社会保险发展一般规律，劳动保险是整个社会保险中的关键部分，只有职工中建立了稳固而全面的劳动保险制度，才有可能进一步发展成为覆盖全体社会成员的社会保险二、国民皆保险、国民皆年金制度的建立如前所述，战后构建的社会保险制度，主要是劳动保险，职工以外的一般居民，除了任意参加的“国民健康保险” ，缺少基本生活保障，而随着日本经济的高度发展和社会生活的变化，客观上要求将社会保险的安全网，扩展到全体社会成员在这种背景下， “社会保障制度审议会”于 1955 年发表了“关于医疗保障制度的报告” ，强烈敦促政府采取积极姿态推进医疗保险的社会化于是，厚生省在 1956 年制定了“全国普及国民健康保险 4 年规划” ，提出到 1960 年底，实现国民皆保险的目标为了实现这一目标，1957 年首先对《健康保险法》进行了调整，导入了初诊和住院费由个人部分负担的机制；明确了受给家属的范围；建立了医疗机构认定制（医院经审核、认定和年检，才能从事或继续从事健康保险业务）和健康保险医师登记制，以加强监督管理此后，为了消除赤字，又提高了个人和用人单位的缴费比例；增加了初诊和住院费的个人负担比例；规定医疗给付的上限；导入了部分药费个人负担的机制。

其次，1958 年对《国民健康保险法》进行了全面修改，将任意保险改为强制保险，要求未加入医疗保险的居民必须全部参加作为配套措施，修改法大幅度提高了保险待遇，将医疗给付由发生额的50％提高到 70％，取消了医疗给付的期限，撤消了限制用药制度这样，至 1961 年 4 月，日本实现了国民皆保险的目标据 1992 年的统计， 健康保险的被保险人（包括职工家属）约 7000 万人；国民健康保险的被保险人为近 4000 万人；再加上各种互助会的健康保险，几乎覆盖了全日本人口（注：[日]《社会保障年鉴》 ，东洋经济新报社 1993 年版第三，政府于 1959 年制定了《国民年金法》 ，规定未加入养老保险的城乡居民，都必须参加最初的法案，缴费期限长， 、给付水准低，引进社会的广泛批评于是，政府修订了法案，将缴费年限确定为20 年以上，并规定了两条原则：对于无缴费能力的低收入老人，实行福利年金制度；当生活水平及其他因素发生显著变动时，及时调整养老金给付这样，国民年金实际上分为两大部分：不缴费的福利年金和缴费的国民年金福利年金从 1959 年开始实施；而国民年金从 1961 年施行后，日本实现了国民皆年金的目标。

据 1993 年统计，各种养老保险的被保险人达 6631 万人，并有 2587 万人正在领取养老金；在有 65 岁老人的家庭中，领取养老金的家庭占96.7％（注：[日]《社会保障年鉴》 ，东洋经济新报社 1993 年版 ） ，足见其覆盖程度国民年金法施行后，低给付始终成为问题的焦点，为此，随着厚生年金给付的提高，国民年金给付也进行了一系列调整1966 年，厚生年金提高到 1 万日元（占月标准工资 36.1％） ，国民年金调整为夫妇两人 1 万日元；1969 年，厚生年金提高到 2 万日元（占月标准工资 44.6％） ，国民年金调整为夫妇两人 2 万日元；1973 年，厚生年金提高到 5 万日元（占月标准工资 61.6％） ，国民年金也调整为夫妇两人 5 万日元为了清楚了解国民皆保险、国民皆年金制度的结构，我们将其法律体系制成下图：图-1 国民皆保险、国民皆年金的法律体系附图{图}注：①为充实农民的国民年金给付，1970 年建立了该补充养老保险制度②为稳定煤矿业劳动者，1967 年设立了该补充养老保险制度③为充实一般居民的国民年金给付，1991 年推出了该补充养老保险制度全民保险体制实现后，由于保险主体多元化、多头管理的格局，各种给付的横向调整十分复杂，从一开始就面临着改革。

改革经过多年酝酿，直到 80 年代才得以实现1984 年， 《健康保险法》进行重大修改，一般职工的医疗保险给付，从发生额的 100％降为 80％；退休职工门诊、住院费用，本人承担20 ％；职工家属门诊，本人承担 30％，住院承担 20％健康保险给付的减少，主要是为了缩小与国民健康保险给付（70％）的差距这样，在医疗保险方面，虽然没有改变保险主体多元化的局面，由于给付差距缩小，基本达到了公平、合理和统一的目标1986 年， 《国民年金法》进行了全面修改根据修改后的新法，凡年满 20 岁的日本公民，都必须加入国民年金；缴费年限为 40 年，即必须到年满 60 岁才停止缴费，若缴费不满 40 年，则养老金作相应扣除；其被保险人分成三类，即一般居民为一类被保险人；厚生年金和各种互助会加入者为二类被保险人，其和用人单位缴纳的养老保险费中，已包含本人和配偶的国民年金保险费，无须另外缴费；二类被保险人的配偶为三类被保险人，办理登记手续即可领取国民年金这样，国民年金就成为全体公民的基础年金，厚生年金及各种互助会参加者，在基础年金之外，再加算工资比例部分由此，各种年金制度，在国民年金的基础上，得到了统一。

这一阶段的立法特点是：1、抓住经济发展和人口年轻的机遇， 迅速建立全民保险体制由于经济发展，国家有发展社会保险的余力；因为人口年轻，支付压力小，缴费人口多，保险基金积累迅速；而保险基金由大藏省负责运作（据 1991 年统计，基金的主要投向是：基础设施建设、扶植特定产业、社会福利事业和金融市场，并保证了较高的投资回报率） ，在国家财政投融资上又发挥了巨大作用2、 从劳动保险发展为普遍的社会保险全民保险体制，在稳定市场经济和社会生活上，发挥了巨大作用我国目前正处在构筑劳动保险体制阶段，但日本的制度演变，为我们提供了今后可能的发展方向：劳动保险——扩展到职工家属——进一步扩展到城镇居民——再逐步向农村延伸，最终实现我国宪法规定的保障全体公民的目标3、建立全民保险体制后， 又化了很多时间修改法律，统一制度我国在构筑社会保险体系时，当吸取这种教训，坚持同一险种统一立法、建立统一的管理体制，在不同身份的职工中，实行统一的缴费率和给付标准，并以省级为统筹单位统一施行 4、补充养老保险制度颇具特色我国提出过在基本养老保险之外，建立企业补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险的多层次体系（注：国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定（国发[1991]33 号） 。

） ，但由于种种原因，至今尚未充分展开补充养老保险与商业保险相比，被保险人不用负担保险公司的营业费用，保险基金完全取之于民又用之于民，因而受到被保险人的欢迎三、 《就业保险法》的制定及《工伤保险法》的修改《失业保险法》施行后，经。