推进应急系统建设提升政府应急能力

推进应急系统建设 提升政府应急能力 作者：姚国章      出处：信息化建设      日期：2005-10-17保存本文    突发公共事件（Public Emergency）特指政府公共管理领域所遭遇的紧急情况，必须迅速作出决断、并需要付出沉重代价才能摆脱困境的一系列事件。公共突发事件的表现的形式多种多样，涉及面也极为广泛。当前，我们正面临着越来越多，越来越难预料的各种威胁。面对错综复杂、难以避免的各种急性事件，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的各级政府，必须寻找积极有效的对策，以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机，最大限度地保障公众和社会的安全。     公共突发事件应急信息系统简介    当社会出现突发公共事件时，政府采取有效措施进行快速应对，以使突发公共事件对社会经济的影响程度降到最低限度被成为“突发公共事件应急”。完善的应急体系应包括：制定预案并有效监控、防御突发事件的扩散；准备、动员和整合社会资源，调集社会各方面力量共同处置突发事件；启动政府各部门的应急职能、组织指挥突发事件的处理；在危机处置过程中及时回应公众愿望、满足社会需求、维护公私利益和社会秩序；对危机事件进行评估，处理善后事宜，恢复正常秩序等。    突发公共事件的应急需要相应的硬件和软件作支撑，前者主要指应急信息系统。    应急信息系统包括突发事件监测系统、应急响应系统和应急演练系统等，大致包括垂直和横向两个方向，垂直系统包括国家应急办公室、省（自治区）应急办公室、市应急联动中心和县（市）应急办公室四级系统；横向系统相对比较复杂，分别包括五大信息平台、五大中心以及专门的数据库等组成。    横向系统的五大信息平台分别是：用于应急通信的网络通信平台；作为实现各种专用系统互连互通渠道的应急联动平台；提供空间数据的采集、处理、存储、显示、应用和管理功能的空间信息平台；提供公安反恐、突发公共卫生事件、地震救灾、抗洪抢险等各种类型应急的专题应急系统平台；以及用于支持决策指挥的决策支持平台。    横向系统的五大中心分别是：负责发行数字证书发放和管理的CA中心；拥有集成的网络和通信系统、统一的接警中心及处警系统的应急联动中心；研究、建设和利用应急资源，实现应急资源的采集、更新、管理、共享、交换和整合的应急资源管理中心；提供包括出动应急队伍，实施应急处置等在内各种应急服务的应急服务中心；在决策支持平台的支持下，履行综合分析、形成决策、调动资源、派遣队伍、下达指令、督促检查、验收改进各项职能的应急指挥中心。    五大信息平台和五大中心共同构成了横向应急系统的骨架，成为横向应急处理的基础性条件。    促进我国突发公共事件应急系统建设对策建议    改革开放以来，随着城市化水平的不断提高，我国政府对突发公共事件的应急问题重视的程度越来越高，特别是进入21世纪后，在面临复杂的国际形势和国内众多实际问题的背景下，从中央到地方，各级政府充分意识到有效应对突发公共事件在政府工作中的重要性，而且，在很多方面已经取得了可喜的进展。国家突发公共事件总体应急预案已获得国务院通过，重庆、浙江、海南、河南、广西、云南、新疆、湖南等省、自治区也已颁布了地方性的“突发公共事件总体应急预案”。但与国外先进水平相比，我们总体还处于相对落后的境地，特别是在应对复杂程度高、涉及面广的急性事件方面还缺乏必要的经验和能力，必须尽快迎头赶上。    针对我国的实际，结合国际先进经验，我们认为，促进我国突发公共事件应急系统的发展可以从以下几个方面着手。    1、完善应急组织体系，建立高效运行机制    完善的组织管理体系是有效应对各类突发公共事件的基本组织保证，也是对应急进行科学的指挥、协调和管理的重要保障条件。目前，我国在应急组织体系建设方面还存在不小的问题，一是还没有正式的职能明确、自上而下自成体系的应急管理系统；二是由于政府职能的条块分割，承担应急任务的机构，如公安、消防、武警、交通、医疗卫生等系统处于各自为政的状态，缺乏必要的职能集成；三是从中央到地方的各级政府在应急管理的职责方面还不十分明确；四是应急管理机构在实际的应急处置过程中由于受各种条件的限制，组织指挥、协调统筹、全面管理的能力还比较薄弱。由此可见，尽快完善应急组织体系，保障对突发公共事件的应急管理已显得十分必要。依据国际经验，应急组织体系的构建应以“分级负责，属地管理”的原则，形成“纵向一条线，横向一个面”的组织格局，形成应对突发公共事件的强有力的组织机体。    运行机制牵涉到应急处理全过程的流程、职责和相应的规范等，具体包括监测预测与信息报告、先期处置、预案启动和预警发布、指挥协调、扩大应急、应急结束、善后处理、调查评估、恢复重建、信息发布等各个环节的运行安排。运行机制是做好应急工作的基本依据，各级政府部门必须高度重视，认真研究，并能在实际工作中贯彻落实。    2、重组政府应急职能，整合政府应急力量    我国在计划经济体制下形成的分部门、分灾种进行应急管理的模式，至今还没有大的改变。这种单一的管理模式表面看起来各司其职，但由于缺乏有机的集成，常常会出现推诿、扯皮等现象，特别是在应对极端事件等复杂局面，因为缺乏必要的协同机制，必然会影响应急反应的速度和效率。对公众而言，由武警消防系统管理的119，由公安系统管理的110，由卫生系统管理的120，由交警系统管理的122，各个应急救助系统接入号各不相同，很容易混淆，而且有时因为无所适从而贻误最佳时机。另外，公安、卫生、交警等由于分散管理，使得车辆、人员等资源得不到高效的利用，造成既紧张又浪费的结果，对解决实际问题十分不利。近年来，广西南宁作为我国第一个试点城市正式开通了城市应急联动系统，有效地实现了跨部门、跨警区、跨警种的应急职能重组和应急力量的整合，取得了比较好的效果。从实际效果看，这种方向肯定是对的，但重组的力度还不够大，整合的力量还不够强，需要进行深层次推进。    3、重视中介机构作用，调集社会力量参与应急    毫无疑问，政府是参与突发公共事件应急处置的主力军，无论在资金、人员的投入，还是在应急事件的组织、指挥、协调、管理等各个方面，都占据主导地位。但考虑到我国的国情，以及应急工作的实际需要，可以大胆探索市场经济体制下拓宽应急思路的可行方法。根据澳大利亚等国的经验，可以充分发动民间力量参与到应急事务的处置中来，政府可以通过政策引导、经费资助、规范指导等多种途径使民间应急力量得到发展壮大，成为政府应急力量的重要补充。    4、建立健全预警体系，做到防范在先    任何一项突发公共事件或多或少都会有些某种预兆或者某种警示，关键是能不能识别和把握这种“苗头”。导致15.5万人生灵涂炭的印度洋海啸如果能有效建立起必要的预警体系，就不至于产生如此惨绝人寰的后果；密云踩踏案如果预先能作出必要的部署，也不至于造成如此重大的伤亡。一次又一次血的教训警示我们，防范胜于救灾，消除隐患是最好的救助。    建立健全预警体系是防范突发公共事件发生的不二法门。预警体系的建立和健全是一个复杂的过程，具体可从这样几个方面展开：第一是要不断优化和规范预警指标体系，既要防止“报虚警”，又要避免“到点不跳闸”的现象发生；第二，对于反复发生的突发事件，应组织应急演练，提前做好精神、物资、技术等多方面的准备，一旦预警发生，就应迅速行动；第三，要进行定期和不定期相结合的情报分析预测，并将结果及时报送有关部门，使各级政府部门能够果断决策、从容应对；第四，应鼓励公众参与预警体系的数据采集和信息提供，并通过得力的激励措施，使预警体系发挥更加重要的作用。    5、加快应急电子政务建设，提高应急处理能力    应急信息系统是应急管理的“大脑”，是传递应对突发事件各种信息，作出各种应急决策的关键所在。以互联网为核心的现代信息技术在应急管理中的应用使得应急电子政务应运而生，并将逐步成为应急管理的重要基础设施和基本的作业模式。应急电子政务综合应用Internet技术、集群无线网、GIS技术、卫星通信技术、GSM无线通讯、快速网间数据交换技术等，全面整合多部门、多行业、多层次的已有系统和信息资源，实现对突发公共事件的实时响应和调度指挥，并为公众提供相应的紧急救援服务。应急电子政务系统在突发事件监测、预警的基础上，可以完成对突发事件处置全过程的跟踪和处理，实现相关数据采集、危机判定、决策分析、命令部署、实时沟通、联动指挥、现场支持等各项应急业务需求，可以将突发事件的危害程度降低到最小程度。毫无疑问，应急电子政务建设是当今各级政府提高应急管理水平所面临的一项重要任务。    必须注意的是，应急电子政务建设中已出现了各系统单独建设、分头管理的迹象，如果这种趋势不能得到正确的引导，会出现新的互联网海洋中的一个一个“应急小岛”，它们之间需要相互救助，可是因为人为的障碍，会让它们彼此爱莫能助。这一点，应该引起政府相关部门的重视和关注。    6、不断完善应急知识体系，逐步走向高科技应急    与科技经济快速发展相伴生的是，当今的突发性公共事件的技术含量也越来越高，越来越难以应对。对指挥人员而言，在高度紧急的情况下，必须对突发事迅速地作出正确决策，其实这是一项极大的挑战，最基本的是他必须掌握大量的与突发事件相关的专业知识和背景知识，如专业、地理、交通、法律法规、警力部署等个方面的情况，但是这些大量的知识对指挥人员来说单靠记忆是无法实现的。应急知识库是专门用来为应急决策服务的高级知识资源库，包含有与应急相关的各种知识、技能、经验和技巧，通过网络的应用可使得该数据库能实现充分的共享和全方位的动态更新。政府有关部门应在政策和机制上对这样的知识库予以支持，号召应急人员最大限度地应用和参与更新，使其成为应急决策最有效的智囊库。可以肯定，高科技应急已成为一种必然的趋势，必须顺应这种潮流，让高科技更好地为应急服务。    在我国，如何应对突发公共事件虽不是一个新话题，但在新的复杂形势下面临着很多新的挑战，需要我们认真研究、积极探索、沉着应对。2008年的北京奥运会，2010年的上海世博会将会使中国政府面临严峻考验，必须未雨绸缪，早作准备。    当然，政府对突发公共事件应急能力的提升并不是一朝一夕的事情，而是一项长期持续、艰巨复杂的任务，各级政府对此应有清醒的认识，从长计议，奋力开拓，全民开创我国政府应急管理的新局面。（作者单位 南京邮电大学经济管理学院）