法官责任制

法学法理学专题“法官责任制的构成要件” 2016年10月7“法官责任制应由哪些要件构成”司法改革已成为当下中国的一个热点话题，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，是新一轮司法体制改革的最终目标。2013 年 11 月通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确主审法官负责制。2014 年 6 月，关于司法体制改革试点若干问题的框架意见等三个关于司法改革的文件，其中法官责任制逐渐显现出制度性效益。 因此，必须深入理解“法官责任制的构成要件”的内涵，准确定位，并在立法和司法实践中予以改进。1、 含义责任在现代汉语中通常有两种含义: 一是分内应做的事，如尽责任; 二是没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失，如追究责任。法官责任制所使用的责任也应该具有两种含义。积极意义上的概念是指法官行使审判权应当履行的法律职责，消极意义上的概念是指法官在违法行使审判权时应当承担的不利后果。两层含义之间相互联系但又存在区别: 一方面，积极意义的法官责任对于法官来讲是无条件的，必须履行的，而消极意义的法官责任的承担则是有条件的，法官只在背离正确行使审判职责的情况下，才会受到责任的追究; 另一方面，积极意义的法官责任是对于全体法官的要求，侧重保障法官正当行使职责。消极意义的法官责任是少数存在违法审判情形法官所承担的不利后果，侧重惩罚法官违法使用权力。目前法院系统实行的错案责任追究制只强调法官责任的消极含义，而忽略了法官履职的保障，内容、价值过于单一。 二、我国法官责任制的历史渊源 （一）传统法官责任制早在西周就出现了法官责任制的雏形，秦汉以后，有关司法官员责任的规定更加广泛而细化。唐宋两代立法对法官责任的范围作了一定的扩张，其中不乏体现现代司法理念的条文。法官责任的范围与形态正随着司法理念的更新而发展变化。值得一提的是，宋朝出现了有关法官职业伦理方面的约束。 （二）近代法官责任制到了晚清、民国时期，随着“西法东渐”蔓延至司法制度领域，法官责任制改头换面。如中华民国临时约法以及其后颁布的相关法律一方面强调了法官不受任意解职，另一方面保障了法官正常的履职行为不受司法追究。 （三）现代法官责任制处于转型时期的中国，法官失当行为、滥权行为甚至腐败行为时有发生，为了加强法官职业道德建设，2010 年最高人民法院发布了法官职业道德基本准则和法官行为规范。同年，全国政法工作会议提出了“四个一律”的要求。最高人民法院还发布了法官“五个严禁”（2009年）、“十个不准”（2013年）等禁令。2014 年，习近平总书记在中央政法工作会议上指出：“要加强纪律教育，健全纪律执行机制，以铁的纪律带出一支铁的政法队伍。”上述文件和“铁规禁令”不仅对法官的业务行为予以规范，而且对法官的业务外活动予以规范，这种以法官职业道德为基点所构建的法官责任制可称之为“法官违反职业伦理责任制”。从总体上看，法官责任制的发展态势呈现出两个鲜明的特点：其一是强化法官责任，强调要“严格审判责任”，实行“办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”；其二是泛化法官责任，对法官的追责事由大大突破了法官法的规定，体现出“全面追责”的趋向。 三、构建法官责任制的必要性 （一）符合司法审判规律，实现审判统一司法审判之主要功能在于代表国家居中裁判，在普遍性规律基础上捕捉住每个案件的独特性，尽可能地由法律事实向客观真实靠近，准确适用法律规范，定纷止争，惩罚犯罪，维护良好的社会秩序。单就适用法律来说，法官好比是一位公正的调处人，需要评判涉案中矛盾乃至冲突的主张或纷争事实，最终作出合法合理的判断、解释与处理。正所谓“没有调查就没有发言权，法官如若没有亲自查看卷宗，没有与当事人面谈了解案件事实等，就难以做到在查明案件事实的基础上准确适用法律，更谈不上什么公平正义之举了。主审法官责任制的构建实施，一方面依法归还判决权，让本属主审法官的审理权和裁判权不至分离而有机统另一方面课以相应责任，严格限定其依法审判的有效领地及程序，让其既有充分发挥积、极性的可能空间，又有作出合法裁判的有形领域。如此方能有效解决当前审理亲历、裁判不亲历、审与判“两张皮分离”的现象，将分散之力凝于一体，回归司法审判规律之正途，实现审理与裁判的统一，让我国主审法官逐步与世界法官审判之路接轨。 （二）推动司法相对独立，实现权责统一 判断是法官神圣使命的重要组成部分，应当给予其自由判断的客观条件一中立（独立）。司法不同于行政之执行上级意志那样单纯单一，而需在事实认定基础上实现法律适用性与能动创造性的统一，因此正义裁判总是与身份、思维的中立联系在一起。实践表明，如果法院、法官不能从人事和经济上摆脱司法权之外强势力量的实质性控制，那司法中立地位和衡平功能终将沦为书面理论与标语口号。同时，司法审判与法院行政事务相分离，是司法改革的方向，是防治司法腐败的重大举措之一。这些都需要国家层面从制度上提供坚强后盾与有力保障！绝对的司法独立既有现实弊端，也难以真正实现。根据“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革设计，建议推行主审法官相对独立制度(不排除党委领导、人大以及社会各界的依法监督)时明确相应责任，在规范、限缩审判委员会职能的基础上，内部减少或杜绝案件汇报对象与程序，外部坚抉引卜除不当干预与影响，确保主审法官遵照内心确信后依法直接决断，既由其独立地行使法律所赋予的审判权力，又由其独自承担相应的(如违法、故意或重大过失)裁判责任，实现权力与责任的有机统一。如此，主审法官自身不愿违法裁判的忧患意识，以及发自内心深处的质效意识，将成为其抵御自身违法与外在干预的强大力量。 （三）适应时代发展需要，实现权效统一 当下中国正处于经济社会转型、案件数量“井喷”的诉讼社会，自2005年以来，全国法院受理的案件数量年均递增5.9500，而法官增加数量明显赶不上收案量的增幅，不少基层法院一线法官年均结案超过300件，“案多人少”矛盾异常突出，主审法官身心健康令人担忧。为此，最高人民法院于本世纪初提出内部激励机制，尽可能地激发法官积极性提高办案质效，起到了一定的缓解效果，但未取得实质性进步。笔者认为，法官的权力与效率之间存在一种内在联系，虽不能完全定性为正相关(即权力越大，效率越高)，但权力与效率之间的关系还是比较明晰，单就裁判文书签发来说，减少了院庭长审签程序后，自然节省了不少在途时间。若能在责任规制范围内赋予司法规律内的审判权，从体制上信任主审法官的办案能力，从制度上规范主审法官的行为方式，归还那些本应属于完整审判权的权力，让主审法官当前被现实所侵蚀的法官职权扩大至法律所应该赋予的权力，让法官办案由程序性审签向个体性聚集发展，变审判权力分离变为审判权力合一，杜绝人为设置的不必要流程与审批环节，减少主审法官在办案过程中“看领导脸色”的范围，增加其“自己做决定”的领域，让主审法官在法律限度内发挥主观能动性，合理调配审判辅助人员、书记员的工作任务，主导、指导团队的案件审理进程，在简易案件日趋增多、案件繁简分流明显的情况下，定能进一步挖掘主审法官带领下的团队力、案潜能，既提高审判效率，又提升审判质效，有效破解“案多人少”矛盾。 四、制度设计-实施法官责任制的优越性与局限性法官责任制度得到理论界与司法实务部门一定的肯定。但是，作为一项改革措施，在肯定其对于司法权独立行使的积极作用的同时，也要注意到其存在的弊端，在制度设计时，要充分考虑，减少这种因制度设计而带来的制度成本。 （一）优越性首先，案件不再经领导审批，由法官负责审理和裁判。其次，将动员法官队伍中最优秀的力量，保证骨干精英坚守审案一线，从而保证了案件质量。再次，法院的司法行政管理权与司法裁判权分开，促进司法的独立性。最后，实现法官责权利的统一，减少司法腐败。（二）局限性其一，可能导致法官地位不平等，不利于从整体上提高审判员的办案水平根据法律规定，法官有依法参加合议庭审判或者独任审判案件的职责，以及法律规定的其他职责，法官依法履行职责受法律保护。主审法官制度赐予主审法官较之一般法官更大的权力，主张由法院将审判案件的权力赋予主审法官。这有悖于法官平等行使审判权的原理，导致法官之间审判地位的不平等，实际上也就剥夺了绝大部分审判员的审判资格。其二， 可能妨碍合议庭制度的实行。主审法官制度与合议庭制度相对立，使合议庭制度的作用失去存在的价值。合议庭制度要求合议庭成员平等地、充分地表明自己对案件的看法，评议案件时，遵从少数服从多数的原则，充分体现出民主与公正。主审法官制度实际上破坏了人民法院组织法、刑事诉讼法中的合议庭制度。 五法官责任制的构成要件构建新时代司法责任制下的法官责任制，需围绕其核心内容“独立专业责任保障”四方面展开。 （一）保障法官独立行使审判权当前，我国司法改革的基本目标是实现“权责统一”。而司法改革的价值取向是司法公正。“基本目标”与“价值取向”有别，前者是具体的、制度性的，后者是抽象的、精神性的。前者的达成更有助于后者的实现。实现权责统一的基本目标有两条基本途径: 一是“还权”，即把权力归还于一线办案人员。“司法体制改革的“去行政化”成为大家关注的焦点之一，因为只有去行政化才能真正做到“还权”，即将本属于办案者的权力归还于办案者，而还权本身又是落实法官责任制的前提，没有独立且完整的司法权，落实法官责任制无异于缘木求鱼。就法院系统内部来说，司法权的“行政化”主要表现在如下几个方面: 一是案件审批制度，指院庭长对案件的审查批准，一般认为应当废除该制度; 二是请示汇报制度，指下级法院就个案处理请示上级法院，上级法院给予指导性处理意见，多数人认为应当废除该制度，但也有人主张对其进行诉讼化改造; 三是审判委员会制度，即审委会讨论决定个案的判决，对该制度虽屡有废除之声，但一般认为目前应当对其进行改革，即淡化其决定具体案件的功能，而强化其总结审判经验、实行类案指导的功能。可以预见，如果“去行政化”、“去地方化”做得足够好的话，那么当然就可以防止出现所谓的“司法独裁”现象。“去行政化”使主审法官不会唯上命是从，否则错判将被追责。“去地方化”使目前的人财物归省级司法机关统管过渡到将来归中央机构( 独立的中央司法委员会) 统管，使地方法院不再受制于地方党政系统。 （二）科学划分各类审判人员主体间的职权 意见第 3 部分“明确司法人员职责和权限”明确划分了独任庭或合议庭与院、庭长及审判委员会之间的权限与职责，确立了各类审判人员，包括独任法官、合议庭承办法官、其他成员、法官助理、书记员等的权力清单，使权力清晰，责任明确。 （三）违法审判责任的承担 责任的认定标准是法官责任追究中的一个核心问题。 虽然实践中错案责任的界定标准并不统一，但有一点是明确的: 错案责任追究制以裁判结果为根据进行责任追究，奉行的是一种“结果中心主义”。从总体上看，我国学者已经注意到以结果为导向的错案责任追究的非理性，并向以行为为中心的责任模式过渡。随着司法体制改革逐步趋向深入，笔者认为，应当在司法责任语境下建立一种“行为中心主义”法官责任追究模式。该模式强调法官行为的正当性，而非关注案件实体结果的对错，以法官不当行为为中心、主观过错为辅助、错案结果为补充重构法官责任标准体系。具体而言:首先，以“不当行为”为核心标准。应当在法官责任制中明确这一原则: 只有法官存在不当行为的情况下才能够追究法官的司法责任。如果法官依法、正当地在自由裁量允许的空间内认定事实、适用法律，并且严格遵守法律程序，不存在任何不当的行为，只是因为在法律适用、事实认定上与上级法院法官的认识存在偏差，致使案件结果同上级法院法官认定存在差异，或者出现当事人上访、群体性事件、当事人自杀身亡等案