“互联网-政务服务”的亳州探索

“互联网+政务服务”的亳州探索 作为本届政府的“当头炮”，简政放权改革已进入攻坚期。不容忽视的是，安徽省亳州市探索的“互联网+政务服务”，已成为破解群众“办事难”、激发市场与社会活力的生动案例。 2015年6月18日，国家行政学院围绕“简政放权、放管结合、优化服务”，举办了一场高规格的座谈会。让与会者意外的是，来自安徽省亳州市的一位官员应邀介绍当地探索“互联网+政务服务”新模式、打造“为民服务全程代理”升级版的成效和经验。据称，这项创新使企业和居民足不出户即可办证，有效破解了“门难进、脸难看、事难办”问题，真正激发了市场与社会的活力。 推进网上政务服务是一股世界性潮流，例如美国提出“以公众需求为导向”，德国提出“让数据而不是公民跑路”。本届政府将简政放权作为改革的“当头炮”，在推动权责清单、网上服务等方面已取得不俗进展，但“合并打包”、“边减边增”、程序繁琐、效率滞后等顽症仍然比较突出。作为安徽省最年轻的地级市，亳州的改革探索无疑具有样本价值。 从“群众跑腿”到“数据跑腿” 【场景一】李响、崔漫漫夫妇是谯城区赵庄村村民，现正在青海省玛沁县做生意。因急需办理流动人口婚育证明，2015年3月，他们决定暂时放下手头生意，准备千里迢迢赶回老家一趟。可是，家里的老人听村干部讲，现在可以直接在网上办证。带着几分怀疑与侥幸，李响拨通了村部电话，并在代办员的指导下，把办证所需材料通过手机拍照，发送到代办员邮箱。出乎他意料的是，半个月后，婚育证明就送到自己手中了。 【场景二】2014年12月，经过前期多次洽谈，上海必胜客公司决定到亳州投资开设一家餐厅。按照传统流程，仅环境影响评价、环保竣工验收这两项审批，投资方工程部经理韩钰就需往返上海、亳州至少6-7趟，前后耗时至少25天。通过登录网上办事大厅，上海必胜客公司仅用4个工作日，就顺利办理完成两次环保审批，相关批复均通过快递邮寄到上海总部。 这两个实例是“互联网+政务服务”的生动写照，揭示出“数据跑腿”给群众办事带来的诸多便利。早在2000年，地级亳州市成立之初，群众办事“跑多个门、找多个人、办一件事”，普遍遭遇到“门难进、脸难看、事难办”等乱象，严重损害了政府的公信力。2001年，亳州组建市级行政服务中心，把群众需求最多、最迫切的政务服务“物理集中”到一起，群众办事只需“进一个门、找多个人、办多件事”。2007年，亳州创立为民服务全程代理制度，变“群众跑腿”为“干部跑腿”。此项变革虽深得民心，但也衍生出不少问题：为民服务事项不系统、不全面；镇村干部频繁往返城乡之间，人力、交通成本过于高昂；基层人手有限、任务繁重，为民服务可持续性难以保障。怎么办？2014年，在全面深化改革的大背景下，亳州开始运用互联网重塑政务服务，着力打造“为民服务全程代理”升级版。 从全国范围看，网上政务服务可以分为三大基本模式：一是基于本级政府门户网站，整合网上部门办事服务。比如北京、上海、河南等地，门户网站只是扮演导航员的角色，实质上并未将相关办事资源整合在统一平台上；二是依托实体行政服务中心，建设本级网上政务中心。例如海南省政务服务中心网站，提供办理事项流程跟踪、结果查询功能，提升了用户体验和满意度；三是实现省市县多级联动，搭建“一站式”办事大厅。此种模式更有利于实现平台集约化、服务标准化、监管统一化、考核科学化，对公众而言更能确保权力运行更透明、更规范，服务获取和办理更便捷。2012年，广东最先采用这一模式，浙江、福建、安徽随后相继跟进。 据亳州市委改革办刘佳朋介绍，当地网上办事大厅的建设思路是：在功能上，突出“办事”和“审批”，基本上囊括了个人、企业和社会组织用户的所有办事事项；在业务上，覆盖所有具有行政审批职权和服务管理职责的政府部门；在范围上，实现整个市域的全覆盖，构建市县镇村四级协同办事体系。由此可见，亳州的探索不仅集合了模式二、模式三的双重优势，实现了“24小时在线办事、360度为民服务”，而且在每个村（社区）都设置了代办点，所有居民“足不出村、足不出户”都可以办成事。 如此高难度动作，何处寻找突破口？ 从“合并打包” 到“最小颗粒” 亳州面临的首要任务，是如何全面清理行政审批事项，进而与网上办事大厅入驻事项相衔接。对此，市委、市政府态度很明确：坚决避免“数字游戏”，按“最小颗粒度”标准彻底摸清家底，将各部门、各县区的审批权责事项细化到最小子项，“直到不能继续分解下去为止”。 这正是亳州最具价值的探索。2013年以来，新一届中央政府将简政放权作为改革的“当头炮”，各地清理行政审批事项的积极性随之高涨。但在具体操作环节，“合并打包”、“边减边增”现象屡见不鲜，实际数量并没有减少那么多，很多地方反而演变出新一轮“数字游戏”，给老百姓带来的红利必然会打折扣。仅以亳州为例，2014年底，三县一区自行申报的行政权力事项总数，分别为2739项、2874项、3254项、2955项。同为亳州下辖县区，同处一个制度环境，权力居然相差了515项，无论如何都解释不通。一位市领导曾就此发问：“减少的那些权力，最后都去哪儿了？”为了更精准地与网上办事大厅入驻事项相对应，2015年初，亳州进一步开展了权力清单“回头看”工作，对已公布的权力清单进行细化和“最小颗粒化”改造。 亳州市法制办的慕朝春，受命成为“回头看”的操盘手之一。市领导曾当面叮嘱，这次“最小颗粒化”改造，不追求数字上的“漂亮、轰动”，不坐等各部门、各县区自行申报，而是以现行有效的法律法规为依据，“法无授权不可为、法定职责必须为”，对全市三级政府正在行使的行政权力事项、公共服务事项、行政收费事项进行全面梳理，确保实现全覆盖、无遗漏，一网打尽；权力事项必须细化、清晰、系统、全面，不得进行合并、叠加，确保每项行政权力能够独立运行；凡经论证能上网运行的事项，全部放到网上办事大厅公开运行，并对每个环节跟踪督查督办。 值得注意的是，将具有审批特性的公共服务事项、行政收费事项悉数纳入其中，是亳州改革的一个亮点。在现阶段，各地政府部门面向公民、法人和其他组织提供的公共服务，往往以登记、年检、年审、备案、认定等各种名义存在，名目众多、标准不一、程序繁琐，甚至互为前置条件，严重制约了经济和社会发展。如不坚决进行清理规范，那些被精简和取消的行政许可、非行政许可事项，很可能改头换面，以公共服务的名义继续存在。 据亳州市编办副调研员戴劲松介绍，最初工作组一直在摸索，不知能推进到什么程度，但慢慢就悟出很多门道。比如流浪犬的管理收容，到底该由哪个部门具体负责？从理论层面看，畜牧兽医、卫生部门、公安部门、综合执法大队貌似都有责任，但在实践中却往往相互扯皮、无人问津。经过一番论证，现在搞清楚了，就由公安部门牵头管理。有时看似一个权力，实际隐藏了很多项权力。以工商部门的工商登记权为例，如果搬到网上办事大厅，按照内外资企业进一步细分，可分解为企业变更、企业备案等200多项权力。 2015年6月，亳州已全部完成权力清单、责任清单、公共服务清单、行政收费清单的“最小颗粒化”改造，从而确保权力清单中行政许可、确认、备案、验收等七类权力和公共服务事项都能在网上得以实现。市级层面，梳理出行政权力10305项、公共服务501项、行政收费234项。县区层面，梳理出行政权力8673项、公共服务357项、行政收费89项。乡镇层面，也分为乡、普通镇、建制镇、街道办事处四类进行了清理。随后，在安徽省率先公布了“四张清单”、运行流程图和廉政风险点。目前，市县镇村四级可网上办理的七类权力和公共服务事项6669项，已全部实现网上运行。 从“信息孤岛”到“数据共享” 建设网上办事大厅，并不是简单地将“四张清单”事项原封不动地搬到互联网上，而是对传统的政府管理架构进行重塑，对传统的行政审批流程进行再造，最终使之数字化、网络化。为此，亳州不仅成立了市政务服务信息化建设领导小组，将市政府信息办升格为市信息局，还聘请了国内知名电子政务企业科大讯飞公司，与职能部门、事业单位、厂矿企业、中介组织、乡镇政府、基层村组等共同研发权力运行系统。 网上政务服务的灵魂，是信息资源整合共享；而信息资源共享的核心，则是信息化基础数据的共享。按照预先设计，全市设立一个网上办事大厅，市直、开发区和每个县区分别设立一个厅；全市建设统一的服务门户、后台支撑和网上缴费系统，各县区厅与市直厅界面风格一致、双向链接畅通、用户体验相同。整合市直部门所有数据信息，建立人口数据库、法人数据库和电子证照数据库，并与网上办事大厅集成关联、实时抓取、实时比对。如此一来，企业和居民只需通过身份认证，输入身份信息，即可调取相关证照及资料信息；部门可对当事人的具体情况进行查询、调阅、审查、核实和确认，涉及多部门办理的事项，各部门之间可进行并联审批和服务。 正所谓“三分技术、七分管理”，由于牵涉到大量利益调整，整个过程推动起来颇费周折。一是“信息孤岛”大量存在。信息资源来源各不相同，设计标准相互独立，有的部门自身业务系统甚至都难共享，比如司法、公安系统分别存在业务系统达13个、12个，而且无法互联互通，形成的数据无法共享。二是资源整合壁垒重重。比如全市登记备案的信息系统多达111个，分散在52家单位。不同程度存在信息资源部门化、部门资源利益化、利益产权个人化问题，“部门壁垒”难以打破。三是建设主体各不相同。有些部门业务系统由国家或省级统一建设，有的则是市级部门自行研发。即使是同一部门的业务系统，也分别由不同的软件服务商开发，给数据整合带来了很大困难。 在市委、市政府的强力推动下，经过数百人历时数月的昼夜攻关，亳州市网上办事大厅于2014年12月1日正式上线运行。通过建立数据整合标准体系，将公安、工商等44家部门6.5亿条数据整合到“亳州市数据中心”，构建了人口数据库、法人数据库和电子证照数据库；全市数据运行维护，仅需一个云计算数据中心、一个运行维护团队，实现了一数一源、动态共享，保障了信息的即时性和准确性。一个极具代表性的实例是，在申报二孩生育证时，系统会自动识别用户身份证号，并以此为准调取个人计生、公安、民政等信息填入对应表单中，申报时间从20多分钟缩减到2分钟。截至目前，网上办事大厅平均每天办件量2800多件，累计办结公众申报事项80多万件，公众满意率高达99%以上。 不过，亳州市信息局局长王宇承认，数据整合仍然面临不少困难。比如，全市已完成数据调研的44家单位，数据存放在中央部委、省直厅局的分别有4家、13家。在具体协调过程中，有的单位不够重视，不愿对接；有的单位虽然领导同意了，但相关处室以涉密等为由不落实。再如，很多服务商为维护自身利益，以知识产权等各种理由拒绝对接数据，有的公司甚至借机索要高额费用。所有这些问题，亟待从顶层设计和法律层面进行破解。 从“物理集中” 到“化学变化” 从政务服务中心“实体大厅”到网上“虚拟大厅”，是一场深刻的行政效能革命。2015年1月，国务院常务会议决定着力规范和改进行政审批行为，李克强总理还鼓励在改革中强化互联网思维，强调“大多数审批事项都可以实现网上办理”。亳州的探索也表明，这带来了诸多红利。 首先，办事效率得以提升。对企业和居民而言，只有办理那些必须现场抽血、拍照、验指纹的证件，才需要本人亲自到行政服务中心办理。而这些证件的办理也可以直接到网上预约，避免了现场排队带来的精力消耗。安徽三义堂中药饮片公司董事长黄天慈深有感触地说，以前办理企业的新设立手续，老跑冤枉路，费钱又费力；现在“网上审批解放了我”，到网上填写表格、上传资料，第二天就拿到营业执照。对于工作人员而言，网上办事大厅运用现代信息技术，减轻了录入、接待、解答、资料汇总等工作负担，点击鼠标就可以完成审核和审批工作，轻松完成了数倍于传统方式的工作量。 其次，编制配置得以优化。在安徽省地级市中，亳州机关事业编制数量最少，各单位一直都在高负荷运转。