医院内部控制的制度建设研究

中国卫生经济学会第六批招标课题 医院内部控制的制度建设研究目 录摘要4441 研究背景4452 现行医院内部控制制度评价4453 内部控制制度建设4484 组织体系控制4485 货币资金控制4506 财产物资安全控制4517 收入与收款控制4548 支出与成本控制4549 工程项目控制45410 内部审计控制45811 结束语460医院内部控制的制度建设研究摘 要内部控制制度作为规范管理、提高会计信息质量的重要手段，已愈来愈为会计理论界和实践界所重视。会计法、财政部颁发的内部会计控制规范基本规范（试行）和内部会计控制规范货币资金（试行）等内控规范，要求各单位必须建立健全内部会计控制制度。现行我国国有医院为国家所有，而政府并不直接参与医院的管理，那么政府就必须采取可靠的措施和手段来保证国有资产不受损失，并使这些资金、资产的使用，发挥最大的社会效益和经济效益。要达到这个目的除了政府宏观的外部监管、协调外，还必须从医院内部建立健全起以内部控制制度为核心的各项管理办法和制度，保证国有资产的安全和完整。本课题针对目前医院内部控制缺乏统一规范的现状，提出建立由医院内部行政控制和财务控制相结合的一系列制约机制、措施和程序。主要包括控制制度建设、组织体系、货币资金、财产物资、收入与收款、支出与成本、工程项目、内部审计等控制。旨在设计与构架较为完善的符合现代医院管理要求的内部控制制度，有利于政府进行宏观调控与监管，促使医院加强内部管理。关键词：医院；内部控制；制度；评价；规划1 研究背景为了加强医院管理，完善内部控制制度，根据中国卫生经济学会课题立项指导原则，本课题组对宁波市县及县级以上医院的内部控制制度建设现状进行了调研，以期明确意义，梳理思路，针对现状，提出措施，加强医院内部控制管理。医院内部控制是指医院为了保证医疗业务活动的有效进行，保护医院资产的安全和完整，保证财务收支合法，会计信息真实，防止、发现、纠正错误与舞弊，组织和考核经济活动，提高工作效益和经济效益，在医院内部所采取和建立的各种措施和办法的总称。其实质是通过制度约束，进行内部控制。现在的医院绝大多数属于社会公益性事业单位，在所有制结构上基本上属于国有或集体所有，在机构建设与业务活动都接受政府主管部门的管理和控制。所以在计划经济时代，医院内部管理相对单一。但在社会主义市场经济体制的背景下，遵循社会主义市场经济和卫生事业发展的内在规律，按照国务院关于城镇医药卫生体制改革的指导意见的要求：“卫生机构要通过改革和严格管理，建立起有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的运行机制”，克服计划经济体制下管理制度缺陷，加强医院管理，降低经营成本，盘活存量资产，优化增量资产，开展财务绩效与控制，向管理要效益，从而实现为人民群众提供优质、高效、安全、便捷和经济的医疗服务。外部环境的要求，内部控制管理的实践以及医院内部管理的迫切需要，使医院建立全方位的内部控制制度已成为医疗机构规范发展的当务之急，是卫生事业可持续发展的重要保证。2 现行医院内部控制制度评价会计法是我国第一部体现内部控制要求的法律，明确要求各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。财政部又先后颁布的内部会计控制规范基本规范（试行）、内部会计控制规范货币资金（试行）、内部会计控制规范采购与付款（试行）、内部会计控制规范销售与收款（试行）、内部会计控制规范工程项目（试行）、内部会计控制规范担保（试行）和内部会计控制规范对外投资（试行），进一部明确、规范了内部会计控制的内容与要求，阐明单位建立与完善内部会计控制体系的基本框架和要求。虽然经过多年的实践，各医院都相继建立了一系列内部控制制度，并制定了一定考核办法，但尚未有统一的、完整的、规范的、权威性很高的内部控制制度，这种现状与现代医院管理要求不相适应，主要体现在以下几个方面：2.1 内部控制理论研究滞后，整体框架尚未形成内部控制制度本身是市场经济发展到一定程度的产物，而我国正处于社会主义市场经济初级阶段，与市场经济相适应的规则体系及管理理论也有待进一步健全，内部控制理论体系尚处积极探索阶段。医院由于长期受计划经济的束缚，加上行业的特殊性，制约着医院内部控制工作的开展。并且，财政部先后发布的各类内部会计控制规范仅仅局限于会计领域，内容也是原则性的。从社会整体来看，政府管理部门对于内部控制工作还没有统一的规定，各部门只是在自己的职责范围内，针对具体事项制定各项管理制度。医院更是如此，内控制度也仅仅散见于各单位的相关文件和办法中，尚未形成内部控制制度体系的整体框架。2.2 医院管理层的管理理念、对内控制度的认识有待强化从医院的普遍状况看，医院管理层对内控制度的重要性还缺乏应有的认识。这一方面是由于上级主管部门的考核机制主要侧重于对各项经济指标的考核，尚未全面、主动地强调对医院的内控制度进行评价；另一方面管理者的管理理念、对内控制度的认识还有一定的距离。除极少数医院能主动地根据外部环境的变化和要求，加强控制参与管理外，其余还停留在原有内部牵制的管理水平。2.3 医院费用成本核算控制有待建立与完善目前，国有医院虽根据自身管理需要，借鉴企业成本核算经验和做法，开展成本核算，但是，许多医院还仅停留在科室成本核算上，尚未建立成本考核指标体系、成本分析评价体系和成本信息反馈体系。医院无统一的、标准的成本定额，因此，医院之间成本没有可比性，医院成本控制没有统一的标准和依据。医疗市场的开放，药品价格实行“顺加作价”和医疗服务价格调整（下调），对医院的成本费用控制提出了更高、更细的要求，加强成本控制已刻不容缓。2.4 财产物资采购控制有待加强、规范医院的药品、耗材占医院业务支出的60%以上，设备支出占用医院大量专用资金。药品、设备、耗材的采购是医院的关键敏感岗位之一，因其涉及金额大，必须对医院的财产物资采购活动进行规范与控制，特别对大型设备进行购置前可行性论证和投资效益分析，实行采购绩效考核，降低采购成本，提高经济效益，预防职务犯罪。目前，医院在药品、材料、设备采购上，已实行了政府采购集中招标，但如何加强财产物资购置审批，严格执行政府采购法、招标法，规范招标程序，实现质优价廉的物资供应，对自行招标的药品、设备、耗材，如何做到公开、公正、公平，是采购管理工作的重中之重。如何来规范、加强采购控制还是一个值得探索的问题。2.5 信息系统下内控管理薄弱随着财务管理软件和医院HIS系统在医院的普及与应用，医院的会计工作发生了重大变化，使得原手工会计核算模式下的内部控制制度部分将失去作用，因此如何重新设计内部控制环节，建立科学严密的内部控制制度，保证会计数据安全显得十分必要。主要体现在：2.5.1 电算化数据篡改难以发现在手工会计系统下数据记录比较直观，包括笔迹也可成为控制手段。采用计算机集中对数据进行处理后，有职业判断的会计人员失去了对数据的控制。2.5.2 会计内部控制发生变化人员构成从单一会计衍变为专业会计、计算机管理、系统控制员等组成；会计业务也从核算职能更多地向管理职能转变；有些原来必须由会计人员处理的某些事项现在可由计算机人员直接在终端机上完成。2.5.3 数据控制环节发生重大变化在手工条件下，会计数据必须通过不同会计岗位相互核对、相互制约，以防止误差；同时还可通过账、证、表的相互勾稽关系检查错误。而在电算化系统的环境下，所有的结果都是由最初的数据直接计算，如不适时增加内控制度，将导致严重后果。2.5.4 数据存储的介质发生变化由手工时的账本记录转变为磁盘或光盘记录。账本记录无论何时修改均会留有痕迹，而在磁盘或光盘修改可以不留任何痕迹，使得查错、防弊更加困难。 2.6 经营风险意识亟待提高长期以来医院作为事业单位，风险意识淡薄，对风险控制未予以充分重视。以工程项目为例，医院普遍存在着争项目、争投资的状况，且投资规模日益扩大。许多医院因不能争取到财政拨款，只能负债搞建设，长期负债数额过大。而且，有些建设项目不符合区域卫生规划设置要求，对医疗市场前景的预测，筹资风险缺乏科学评估，工程项目的上与不上，往往凭某医院几个领导的意志而定，缺乏可行性评估。另外，医院对信用风险如病人欠费发生、欠款控制、职工担保、应收账款、合同风险也未予足够重视，未能建立系列化、规范的信用评估机制。2.7 内部审计的职能与作用有待发挥在当前，许多医院都未建立内部审计部门和设立内审岗位，或虽建立却未能开展积极有效的工作。部分医院的管理层对内审工作认识不足，认为内部控制是财务部门职责，而财务部门往往忙于应付日常工作，疏于对内控完善的思考，并且从牵制角度来说，由医院自己执行、自己检查会使内审职能不能有效、积极发挥。 归纳医院内控制度存在的上述问题及原因，这既有内部管理上的原因，如：管理不到位，制约机制未形成，业绩考评制度不完善等；又有人员素质方面的原因，如：管理层的经营作风、理念、认识不到位，业务人员素质和经验的不足，滥用职权、营私舞弊；同时也有内控制度本身存在的局限性，如： 出现不经常发生或预计不到的经济业务，成本效益问题的限制等等。如何针对现行医院内控制度存在的主要问题，落实措施、加强管理，本课题组提出以下设想。医院内部控制内容主要包括：内部控制制度建设、内部控制组织体系、货币资金、财产物资安全、收入与收款、支出与成本费用、项目投资和内部审计等经济业务的会计控制。3 内部控制制度建设内部控制制度，作为规范管理、提高会计信息质量的重要手段，已越来越为会计理论界和实践界所重视。会计法规定各单位必须建立健全内部会计控制制度，预算法、政府采购法、事业单位财务规则、事业单位会计制度、医院财务制度和医院会计制度等有关法规和制度都是制定医院内部控制规范的重要法律依据。财政部先后颁发的内部会计控制规范基本规范（试行）、内部会计控制规范货币资金（试行）、内部会计控制规范采购与付款（试行）、内部会计控制规范销售与收款（试行）、内部会计控制规范工程项目（试行）、内部会计控制规范担保（试行）、内部会计控制规范对外投资（试行）等内部控制规范是内部控制工作的一件大事，是内部控制工作法制化、制度化、规范化的重要举措，也是制定医院内部控制制度重要政策依据。医院必须依据上述的法规和制度，建立资金审批制度，明确医院领导和有关职能部门对发生的经济业务处理的范围、权限、程序、责任。建立财务收支管理制度，正确核算医院收支，把医院的收入全部纳入医院财务。明确医院的支出必须符合国家规定的开支范围和标准。建立财产物资管理制度，明确医院财产物资的管理部门以及管理部门职责，规定医院对财产物资购置、处置的权限和程序，保证国有资产安全、增值。建立医院收款票据管理制度，保证医院的收入