教育理论论文-义务教育政策分析

教育理论论文-免费义务教育政策分析 作者；贾晓静 张学仁 马爱丽摘 要 在建设小康社会的时代背景下，为了促进城乡义务教育均衡发展，实现教育公平目标，政府出台了免费义务教育政策。从政策内容分析的角度来看，免费义务教育政策回归了现代义务教育“免费”的本质特征；明确了中央和地方政府分担经费的责任；确立了分年度、分地区的渐进步骤。从政策价值分析的角度来看，免费义务教育政策体现了弱势补偿的价值取向。针对免费义务教育政策的不完善之处提出了一些政策建议：将进城务工农民的子女纳入免费义务教育受惠对象范围；确保农村免费义务教育质量。关键词 免费；农村义务教育；政策分析 一、免费义务教育政策文本的演变2003 年 9 月，国务院召开建国以来第一次全国农村教育工作会议，随后出台了国务院关于进一步加强农村教育工作的决定，对农村贫困地区和贫困家庭学生实施“两免一补”政策（免书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费）。2005 年 3 月 5 日，温家宝总理在十届人大三次会议上的政府工作报告中再次强调，“要切实把教育放在优先发展的战略地位。重点加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障机制。继续实施西部地区两基攻坚计划。从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到 2007 年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”2005 年 11 月 10 日，教育部发布的中国全民教育国家报告，确定了“农村优先实行免费义务教育”的原则，首次明确了我国实施免费义务教育的时间表，“到 2007 年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到免费教科书和住宿生活补助，力争到 2010 年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015 年在全国普遍实行免费义务教育”。2005 年 11 月 28 日，温家宝总理在北京召开的联合国教科文组织第五届全民教育(EFA)高层会议上表示，“从明年开始，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段所有的学杂费。”将实行农村免费义务教育的时间表又提前了两年。2005 年 12 月 26 日，为了贯彻落实国务院常务会议决定和国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知精神，国务院办公厅召开全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。“分两年全部免除中西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为 8:2,中部地区为 6:4;东部地区除直辖市之外，按财务状况分省确定。对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担，补助寄宿生生活费资金由地方承担。”2006 年 6 月 29 日第十届全国人民代表大会常务委员会第 22 次会议修订的新义务教育法第 2 条规定，“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”第 44 条规定，“义务教育经费投人实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。”至此，国家层面的免费义务教育政策出台并经过了政策合法化的程序，目前已经进入付诸实施的环节。二、免费义务教育政策内容分析1.回归了义务教育“免费”的本质特征义务教育(compulsory education)，一般定义是“根据国家法律规定对适龄儿童实施一定年限的、普及的、强迫的、免费的学校教育”。免费是现代义务教育的本质特征，实施免费义务教育，不仅是实现强制入学的前提，也是确保教育公平的重要手段。现代义务教育制度中对义务的规定是“双重强制”性的，即不仅强调儿童的就学义务，同时国家也有提供公平的就学条件的义务。没有政府支持的免费义务教育作保障，就不可能实现真正意义的义务教育。分析免费义务教育政策内容可以看出，我国义务教育的免费范围包括免除义务教育阶段学生的学费、杂费，对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。根据联合国教科文组织统计，在全世界范围内，宣布实行法定义务教育的 170 多个国家中免交杂费的有 160 多个国家；免书本费的有 40 到 50 个国家；有的国家还免校服费、校车费、午餐费、医疗费（包括心理医疗费）等。因此，随着我国经济社会发展水平的提高，应该逐步扩大免费范围，真正实现作为公共产品的义务教育“免费”的本质属性。 2.明确了中央和地方政府教育经费分担责任以前我国没有明确规定中央政府和地方政府分担义务教育经费项目和比例，使各级政府在义务教育经费投入方面责任模糊，无法可依，甚至相互推诿，造成义务教育经费投入不足。免费义务教育政策第一次明确提出了中央政府和地方政府对农村义务教育经费分项目、按比例的分担机制，明晰了中央政府和地方政府的教育经费分担责任。国外教育经验表明，要以中央以及省级政府作为农村义务教育的投资主体，义务教育政府公共投资主体的重心不能过低。相对于低重心的分散模式，集中或相对集中模式在适应和保障农村义务教育顺利实施和均衡发展中表现出了明显的优越性。因此，我国的免费义务教育政策也加强了中央以及省级政府对农村义务教育的投资责任，提升了中、西部地区农村义务教育政府投资主体的重心，使中央以及省级政府成为农村义务教育的投资主体，改变当前由县级财政的“小马”拉义务教育的“大车”的局面。3.确立了分年度、分地区的渐进步骤实行免费义务教育的范围和步骤，与国家经济实力紧密相关，当一个国家财政能力不可能承担全国范围的免费义务教育时，通常从经济落后的处境不利地区开始，遵循社会贫弱阶层优先、初等教育优先的原则，免费往往不是一步到位，而是随着经济社会发展水平的提高而不断扩大。从我国义务教育发展趋势和财政收入水平的基础出发，免费义务教育也只能逐步推进，不可能一蹴而就。因此，我国免费义务教育政策顺应国际社会实施免费义务教育的策略，采取分年度、分地区推进的渐进步骤，避免出现教育资源骤然紧张，教育承担压力增大的新问题，使免费义务教育政策具有可行性。三、免费义务教育政策的价值分析教育政策的事实与教育政策的价值是不可分的。教育政策的价值包含在教育政策的事实之中，教育政策的价值通过教育政策的事实体现出来。因此，教育政策分析既要分析教育政策事实，又要分析教育政策价值。教育政策的价值指的是教育政策的内容、形成过程所体现的人的价值观念。教育政策的价值分析就是对这些价值观念进行分析。中国存在城乡两大利益集团，义务教育政策的城市偏向是代表城市利益压力集团的利益保护决策在教育上的反映。长期以来，国家采取的城乡二元结构的义务教育财政体制扭曲了义务教育的根本宗旨，其结果是国家的责任被转嫁在原本就处于弱势地位的农民身上，不仅使农村义务教育公共产品的属性发生了变异，也导致农村义务教育经费投入短缺，长期处于弱势地位，城乡义务教育发展失衡，任何一个国家和社会都存在强势群体和弱势群体。教育政策如何处理强势群体和弱势群体关系，尤其是如何对待教育弱势群体，反映着教育政策对教育平等理念的理解和教育政策的价值取向。如果教育政策不能全面保障弱势群体的利益，如果弱势群体因现实的不平等受到损害而不进行有效的补偿，就会削弱教育政策的合法性和有效性。于是，约翰·罗尔斯提出一个关于弱势补偿的重要原则，即对教育弱势群体在分配教育资源时进行弱势倾斜，实行对弱势群体的“优先扶持”，用对待强势群体和弱势群体的不平等的手段达到真正的教育平等的目的。我国的免费义务教育政策采取了“农村优先城市”原则，对教育弱势群体进行了扶持和倾斜。“从 2006 年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007 年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费”的政策内容体现了“弱势补偿”价值取向，彰显出一种强烈的教育平等的政策导向。四、完善免费义务教育政策的建议社会问题是政策的逻辑起点。问题“解决”是政策的目的和归属，但它涉及政策的能量，即政策能把问题“解决”到什么程度。我们认为，一则政策主体用于解决社会问题的可支配资源总是有限的，因而问题不可能全部解决，部分会遗留给后续政策；二则政策在解决问题的过程中本身也会引发“新”问题，即政策的负面影响。免费义务教，育政策并不能完全彻底地解决我国农村义务教育发展中的所有矛盾和问题，仍然存在着一些不足之处有待完善。1.将进城务工农民的子女纳入免费义务教育受惠对象范围免费义务教育政策中“弱势补偿”的对象未包括同样处于弱势地位的城市中进城务工农民的子女。目前，我国实施“流人地政府负责、以全日制公办中小学为主”的教育政策来解决城市中的进城务工农民的子女义务教育问题，但仍然有相当一部分进城务工农民的子女未被纳入城市义务教育体制之内，只能在简陋的打工子弟学校就读或辍学、失学。即使那些能够在城市义务教育阶段学校就读的进城务工农民的子女，因为要与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策，按照免费义务教育政策的“先农村后城市”的原则，也将要推迟享受免费义务教育。目前，各地对于免费义务对象的划定方法是：本区域农业户口（含城镇农业户口）在普通中小学（包括民办学校）就读的义务教育阶段学生，跨县流动的义务教育阶段学生暂不列入免费对象。显然，农民工子女只要离开户籍所在地，就意味着失去了享受免费义务教育的资格。 城市中的进城务工农民的子女既被排斥于城市义务教育体制之外，又难以享受到农村免费义务教育，被城乡教育“双重边缘化”。因此，免费义务教育政策应该进一步扩大受惠对象的范围，将进城务工农民的子女纳入免费义务教育受惠对象中，确保进城务工农民子女也享受到免费义务教育政策的惠泽，从而保障进城务工农民工子女受教育的权利。2.确保农村免费义务教育质量免费义务教育政策的实施可能会吸引城市中的部分农民工子女回到原籍接受义务教育和因家庭贫困辍学的学生返回学校，流失生的“回流”将带来学生规模扩张。从各国的经验来看，实行免费义务教育头几年容易出问题的地方：贫困地区上学儿童陡然猛增造成教育质量急剧下降。因此，既要让学生上得起学，又要让学生上得好学，实际上不仅仅是实施免费义务教育那么简单。2000 年联合国教科文组织通过的全民教育行动纲领指出，向所有人提供受教育的机会是“胜利”，但如果不能向他们提供保证质量的教育，那不过是“空洞的胜利”。这充分体现了国际社会从全民教育向全民优质教育转变的新趋势。因此，我国实施免费义务教育政策，不能单一追求农村义务教育就学机会的普及，更应关注农村义务教育过程和质量提高，围绕影响义务教育质量的重要因素制定相应的配套政策，如农村教师政策、课程政策以及学校办学条件等，为农村的学生提供优质义务教育，促进义务教育城乡均衡发展，真正实现教育和社会公平。