公共基础设施PPP项目管理理论与实践讲解（附案例）
,1,公共基础设施PPP项目管理 理论与实践,一、PPP的基础知识 二、PPP的操作流程 三、公路项目的PPP规程 四、 PPP案例 五、推进交通领域PPP项目的建议,2,主要内容,了解基本原理，懂得相关法规，借鉴成功经验,PPP的定义 PPP的要素 PPP的形式 PPP的领域 PPP的评估 PPP的回报方式 PPP的意义 PPP的问题 PPP的政策演进,3,一、PPP的基础知识,PPP（Public-Private Partnerships） 政府和社会资本合作公私合伙制 舶来品（最早起于英国），无统一定义 PPP是一个总称概念 政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，通过协商一致，取长补短，形成 “利益共享、风险共担”伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，严格履约，以确保顺利开展合作，完成合作任务。,4,1.1 PPP的定义,5,1.1 PPP的定义,不同国际、国家和地区组织机构对PPP的定义,1.2 PPP的要素,PPP的主体：政府方、社会资本方 PPP的对象：公共产品（基础设施）、公共服务 PPP的关系：合作合同（特许权协议）关系，非上下级或雇佣关系，契约精神 PPP的原则：利益共享、风险共担 PPP的时限：合作时间可以是短期的，如委托管理；但公共基础设施项目PPP合作一般是长期的、全程的，贯穿项目全寿命周期-融资、建设、运营 PPP的收益：物有所值，按效付费（绩效评价）,合作伙伴之一：政府方 政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为实施机构：交通主管部门 政府可指定相关机构依法参股项目公司：交通集团 PPP项目涉及众多政府部门，需要加强协调，建立政府协调机制：高速公路建设指挥部,7,1.2.1 PPP的参与方,政府参股项目公司的好处 政府可以参股PPP项目公司 获取项目知情权 保障公众利益最大化 对政府项目公司的持股是否应有限制？ 参股目的：赚钱？ 知情权、增信、撬动社会资本 政府不控股，不参与项目公司商业运营,8,1.2.1 PPP的参与方,合作伙伴之二：社会资本方 依法设立且有效存续的具有法人资格的企业：民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业 已建立现代财政制度、实现市场化运营、承担政府债务已纳入政府财政预算、明确公告不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司，可作为社会资本参与当地PPP项目 不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司除外）。原因是： 地缘优势，不能充分竞争 风险未真正转移 责权利对等 社会资本方的基本要求能力 融资能力 管理能力 抗风险能力,9,1.2.1 PPP的参与方,公众 融资方：商业银行、出口信贷机构、多边金融机构以及非银行金融机构 承包商和分包商 专业运营商 原料供应商 产品或服务购买方 保险公司 咨询单位 ：投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业技术力量,10,1.2.2 PPP的相关利益方,产权 所占比例？公r私 产权时间？限时r永久 是否移交？有偿r无偿移交 责任 责任主体与权限？政府r社会资本、责任划分 运作机制？管理措施、制度 利益 收益来源？政府r使用者 政府资金方式？资金来源（预算内r预算外），各级财政分担比例 合作年限？短期r长期，一次性支付r年度流水支付 风险 风险种类？风险来源与后果 风险处置？事前防控、事中应对与事后补救措施 风险分担？责任分担和损失分担,11,1.2.3 PPP的关键问题,1.3 PPP的形式,1.3 PPP的形式,PPP模式分类汇总表,1.3 PPP的形式,建设运营移交（Build-perate-Transfer，BT）：由社会资本或项目公司按照与政府签订的合约或特许经营协议规定的标准和规格，承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。,1.3 PPP的形式,建设转让（Build-Transfer，BT）：私营方与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项公共基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。,1.3 PPP的形式,转让运营移交（Transfer-perate-Transfer，TT）：政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。,1.3 PPP的形式,转让建设转让（Transfer-Build-Transfer，TBT）：政府将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，政府从BT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TT和BT协议，投资人相继将项目经营权归还给政府。,1.3 PPP的形式,建设拥有运营（Build-wn-perate，B）：由BT方式演变而来，社会资本建设并运营设施，提供公共服务，社会资本或项目公司拥有项目所有权，不将设施的所有权转移给政府。但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。,建设移交运营（Build-Transfer-perate，BT）：私营方为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。 购买建造营运（Buy-Build-perate，BB）：政府将公有资产转让给私营部门，由其负责现有设施修复或扩建和经营。,19,1.3 PPP的形式,PPP的其他形式（1）,改建运营移交（Rehabilitate-perate-Transfer，RT）：政府在TT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。 建设拥有经营转让（Build-wn-perate- Transfer，BT）：BT的一种变化形式，私营部门为公共设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，私营机构将该设施及其所有权移交给政府方。,20,1.3 PPP的形式,PPP的其他形式（2）,设计建造（Design-Build，DB）：公共部门以固定价格委托私营部门的合作伙伴设计和建造功能和技术标准规模明确的基础设施，公共部门按约定的标准规范验收移交，支付固定费用。 设计建设维护（Design - Build-Maintain，DBM）：这一模式与DB模式相仿，唯一不同的是设施维护责任属于社会资本承担。 设计建造运营（Design-Build-perate，DB）：社会资本方除承担基础设施的设计、建造外，还负责经营该基础设施；政府拥有设施的所有权，并为项目提供资金支持。,21,1.3 PPP的形式,PPP的其他形式（3）,设计建造融资经营（Design-Build-Financing-perate，DBF）：政府部门与私营部门合作伙伴签订长期服务经营合约，委托私营部门合作伙伴设计、融资和建造一个新的公共基础设施组成部分，以长期租赁的形式运行和维护。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将公共基础设施部件转交给政府部门的合作伙伴。 设计建设经营转让（Design- Build-perate-Transfer， DBT）：由社会资本自行设计、投资建设、经营管理、运营一定期限后移交给政府管理的模式。,22,1.3 PPP的形式,PPP的其他形式（4）,服务外包（Service Cntract，SC）：政府将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众多元化、个性化需求。 委托运营（peratins & Maintenance，&M）：政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。 管理合同（Management Cntract，MC）：政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让运营移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。,23,1.3 PPP的形式,PPP的其他形式（5）,24,社会资本参与程度,高,委托运营(&M）,社会资本风险承担程度,低,高,完全私有化,完全公有化,管理合同 (MC),租赁-运营-移交(LT),建设-运营-移交(BT),建设-拥有-运营(B ),转让-运营-移交(TT),改建-运营-移交(RT),区域特许经营(RC),购买-建设-运营(BB),1.3 PPP的形式,25,1.4 PPP的领域,1.4 PPP的领域,PPP的政府方评估,27,1.5 PPP的评估,物有所值（Value fr Mney，VFM）评估 财政承受能力论证 项目产出效益评价 （绩效评价、中期评估）,PPP的社会资本方评估,项目实施条件评估 项目风险评估 项目收益分析,技术可行、经济可行、财务可行、商业可行、财政可行,PPP的政府评估之一物有所值评估,28,1.5.1 PPP的政府方评估,物有所值（VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。 判断物有所值的主要标准是相对于成本的效果，即物有所值是投入的成本与获得的效果之间的关系。 假设两种采购模式的效果相同，则比较投入的多少就可以判断哪种模式更能实现物有所值；如果假设两种采购模式的投入相同，则比较所获效果的好坏就可以判断哪种模式更物有所值。 VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。,29,办好事,多办事,少花钱,1.5.1 PPP的政府方评估,降低成本,PPP的政府评估之二财政承受能力论证,30,1.5.1 PPP的政府方评估,PPP项目财政承受能力论证是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险。 财政部门根据PPP项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。 PPP项目政府资金（公共资金）来源：上级财政补助、本级财政支出及社会捐资等。,31,财政承受能力论证流程图,PPP项目实施条件评估,32,1.5.2 PPP的社会资本方评估,（1）项目政策环境评估：项目建设是否符合国家产业政策和相关规划；是否符合国家环保政策的要求，项目城市规划符合性及建设用地的落实情况；是否符合信贷政策要求；政府补贴情况。 （2）项目建设的必要性和合理性评估：项目需求情况；项目组织形式；与同类项目相比较的竞争优势和劣势。 （3）项目建设进度评估：调查项目立项过程、依据，项目建设工期、进度、资金投入计划等情况，评估项目建设计划的实施和执行情况。 （4）建设及运营条件评估：分析评估项目建设及运营条件与项目需要的适应性。 （5）项目技术评估：评估项目技术成熟度和与同行业相比较的先进程度 ；项目主要选用设备的成熟度、先进性、适用性和经济性进行评估。,政治风险（政府信用 、政府决策失误、公众反对风险等 ） 法律及合同风险（法律体系不完善、法律变更等） 金融风险（利率风险、通货膨胀风险、汇率风险等） 建设风险（审批延误、技术风险、工程变更等） 市场风险（项目唯一性、市场需求变化、运营成本超支等） 管理风险（组织协调风险、经营者能力不足、财务监管不力等 ） 不可抗力风险（自然不可抗力、人为不可抗力等）,33,1.5.2 PPP的社会资本方评估,
