刘通国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员

刘通 国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员关于健全生态保护补偿机制的意见 解读（下）生态保护补偿资金渠道六生态保护补偿与脱贫攻 坚相结合七生态保护补偿与生态损 害赔偿的区别八生态保护补偿法制建设九深入贯彻生态保护补偿 制度的举措十背景和意义一成就与问题二总体要求三主要任务和制度安排四促进受益者和保护者 良性互动五目 录五、如何促进生态保护者与受益者良性互动（一）缺乏良性互动的原因权责不明01没有标准体系02没有协商平台031.权责不明流域上下游之间很容易推进生 态保护补偿是因为受益者相对 界定容易。森林碳汇，受益者和保护者就 很难界定，很难推进保护补偿 。只要受益者界定不清楚，保护 补偿就很难推进。受益者 难界定2.没有标准体系01按生态保护 的投入成本 进行补偿。02按生态保护 的机会成本 进行补偿。03 生态服务的 价值各单位 测算结果不 同。标准是沟通保护者和受益者的一个桥梁，所以标 准不一样，补偿机制也很难建立起来。生态保护补偿，受益者和保护者之 间没有一个沟通协商的平台，协商 成本非常高。3.没有协商平台（二）促进良性互动的方法科学界定受益者、保护者权利义务A明确生态保护补偿的支付主体B020103支付主体完善生态保护成效与补 偿资金分配挂钩的激励 约束机制，建立完善的 标准体系和沟通平台。将生态保护的资金列入 各级政府的预算。 企业、社会团体等市场的主 体也要履行生态补偿义务。法律法规促进保护者的良性互动 机制，更多的要通过制 定法律法规的约束，来 规范相关的权利义务。激励约束机制六、进一步拓宽生态保护补偿资金渠道（一）纵向方面转移支付1预算内投资2各类资源有偿使用与征收31.转移支付中央财政和地方财政都要逐步 增加对重点生态功能区的转移 支付，并且要把这个主转移支 付列入公共预算。2.预算内投资中央和地方预算内投 资对重点生态功能区 内的基础设施和基本 公共服务设施建设予 以倾斜。3.各类资源有偿使用征收Ø完善森林、草原、海洋、渔业 、自然文化遗产等资源收费基 金和各类资源有偿使用收入的 征收管理办法。 Ø逐步扩大资源税征收范围。 Ø允许用于开展相关领域生态保 护补偿。（二）横向方面 受益地区与保护地区之间 ，流域的上游与下游地区 之间，通过资金补偿、对 口协作、产业转移、人才 培训、共建园区等方式建 立补偿关系。1.现状时机u我国新常态下存在着大量的产 业转移。 u由于地区发展的不平衡，生产 要素的转移为发达地区和生态 保护地区之间建立合作关系创 造了很好的条件。2.开展典型流域补偿试点Ø鼓励在具有重要生态功能、 水资源供需矛盾突出、受各 种污染危害或威胁严重的典 型流域（新安江、九洲江、 汀江、韩江等）开展横向生 态保护补偿试点。3.探索长江黄河补偿试点Ø在长江、黄河等重要河 流探索开展横向生态保 护补偿试点。从简单到 复杂，从单因素到多因 素逐步推进。Ø继续推进南水北调中线工程水源区对口支 援、新安江水环境生态补偿试点。 Ø推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲 江、福建广东汀江韩江、江西广东东江、贵州云南广西广东西江等开展跨地区生 态保护补偿试点。4.继续推进对口支援（三）市场方面01健全生态 保护的市 场体系02建立生态 产品交易 平台03探索生态 产品交易 制度04建立绿色 产品标准 、认证、 标识体系1.健全生态保护的市场体系 健全生态保护市场体系， 发挥市场机制促进生态保 护的积极作用。 完善生态产品价格的形成 机制，使保护者通过生态 产品的交易获得收益。2.建立生态产品交易平台 建立用水权、排污权、碳 排放权初始分配制度。 完善有偿使用、预算管理 、投融资机制，培育和发 展交易平台。3.探索生态产品交易制度 探索地区间、流域间、 流域上下游等水权交易 方式。 制定合理的排污权总量 与增量。 逐步建立碳排放权交易 制度。4.建立绿色产品标准、认证、标识体系 建立统一的绿色产品标准 、认证、标识等体系。 完善落实对绿色产品研发 生产、运输配送、购买使 用的财税金融支持和政府 采购等政策。七、生态保护补偿与脱贫攻坚相结合通过开展生态补偿脱贫一批，探 索一条生态脱贫新路子。（一）优势与必要 我国的贫困地区和重要的生态功能区 ，或者生态保护区相互交织。 要让生态保护补偿和脱贫攻坚有机结 合。通过地方保护生态，有助于实现 地方脱贫。（二）结合方式Ø生态保护补偿资金、国家重大生态工 程项目和资金要按照精准扶贫、精准 脱贫的要求向贫困地区倾斜，向建档 立卡贫困人口倾斜。 Ø重点生态功能区转移支付要考虑贫困 地区实际状况，加大投入力度，扩大 实施范围。 Ø加大贫困地区新一轮退耕还林还草力 度，合理调整基本农田保有量。Ø 开展贫困地区生态综合补偿试点，创 新资金使用方式，利用生态补偿和生 态保护工程资金，使当地有劳动能力 的部分贫困人口转为生态保护人员。Ø 对在贫困地区开发水电、矿产资源占 用集体土地的，给原住居民集体进行 股权补偿。八、生态保护补偿与生态损害赔偿的区别生态损害赔偿生态保护补偿生态保护补偿是在综 合考虑生态保护成本 、发展机会成本和生 态服务价值基础上， 采取财政转移支付或 者市场交易的方式， 对生态保护者给予合 理补偿的激励性制度 安排。生态损害赔偿是指违 反法律法规，因污染 环境、破坏生态造成 环境要素和生物要素 的不利改变以及生态 系统功能退化的单位 和个人，承担生态环 境损害赔偿责任的制 度安排。（一）定义区别（二）主体区别赔偿的支付主体 是生态损害者。生态损害赔偿B补偿的支付主体 是受益者。生态保护补偿A（三）方式不同生态保护补偿方式方式生态损害赔偿 修复的方式 货币赔偿的方式 转移支付 政府购买服务（四）基础不同基础生态保护补偿生态损害赔偿基于公平原则 而建立的保护 补偿制度。以权利的侵害 为前提基础。九、加快推进生态保护补偿法制建设（一）原因Ø 生态产品属于公共产品，不可以分割消费。Ø 市场机制下，当代市场价格不可能完全反映未 来数十年甚至数百年的价值。Ø 以生态产品为主的重点功能区，也有利用当地 资源谋发展的权利。Ø 生态补偿立法的缺失，已经对生态环境保护带 来影响，亟待填补这一空白。Ø 可以本着“宜粗不宜细”的原则，针对不同生态类型制定更可操作的单行法。（二）问题与对策1.涉及利益复 杂，起步晚生态保护补偿机制 涉及的利益关系复 杂，工作起步比较 晚，对补偿认识还 不够，需要在实践 中不断总结经验， 完善政策措施。2.意见的推广实 施与经验总结将试点先行与逐步 推广、分类补偿与 综合补偿有机结合 ，稳步推进生态保 护补偿机制建设， 及时总结可复制可 推广的试点经验。3.基本条例与 基本法先制定基本条例， 在此基础之上进一 步推进生态保护补 偿基本法的制定以 及完善工作。十、深入贯彻生态保护补偿制度的举措（一）加强组织领导ü 建立由发展改革委、财政部会同有关部 门组成的部际协调机制。ü 加强跨行政区、跨部门的生态保护补偿 指导协调，加强对各项任务的统筹推进 和落实。ü 地方各级人民政府要把健全生态保护补 偿机制作为推进生态文明建设的重要抓 手。（二）加强督促落实各地区、各有 关部门要根据 本意见要求， 结合实际情况 ，抓紧制定具 体实施意见和 配套文件。发改委、财政 部要会同有关 部门对落实本 意见的情况进 行监督检查和 跟踪分析。审计和监察部 门要加强审计 和监察，督促 生态损害者履 行修复治理的 责任。（三）加强舆论宣传加强生态保护 补偿政策解读 ，及时回应社 会关切。充分发挥新闻媒体作 用，依托现代信息技 术，通过典型示范、 展览展示、经验交流 等形式，让全社会树 立生态产品有价、保 护生态人人有责的意 识，自觉抵制不良行 为，营造珍惜环境、 保护生态的良好氛围 。小结各地区各部门要按照中 央要求，真抓实干，务 求实效，切实把生态保 护补偿的各项政策措施 落实到位，把监督检查 落实到位，推进生态文 明建设迈上新台阶。