过渡城市化带来的问题

一是住房问题。在拉美，住房建设“非正规化”趋势比较明显。拉丁美洲和加勒比地区人 口总量在二战之后增加了五倍多多，“正规住房”的建设速度却难以跟上人口爆炸的速度。由 于拉美国家过分强调住宅自有率，而忽视政府提供的公共住宅，所以，相当一部分转移出来 的农村人口迁移到城市之后只能通过非正规渠道自己来解决住房问题，最终导致“非正规住 宅”大量存在。一般来说，“非正规住宅”是指没有上水和下水、缺乏基本生活设备等设施的 住宅，在一些国家就直接表现为“贫民窟”，甚至在有些国家，非正规住宅直接就是指贫民窟。 从某种程度说，由于拉美城市化过度泛滥，尤其是拉美各国住房政策出现导向性失误，导致 了贫民窟现象比较普遍的后果。二是就业问题。同住房情况一样，拉美就业情况的非正规性较强，灵活就业人员数量十 分庞大，就业的多样性和多元性日趋明显。和正规就业部门不同，非正规就业部门的就业需 求、工作岗位、收入水平都不明晰，没有良好预期。拉丁美洲在上世纪80-90 年代非农化进 程中，相当一部分农民处于亦工亦农的边缘地带，跟目前中国的农民工群体情况相像。例如， 在当时的厄瓜多尔，很多农民家庭是妻子在家种地，丈夫在城里做工，或农忙时务农，农闲 时进城做工。这就导致就业、失业情况无从统计，失业和就业的界限不是非常清晰。这个情 况在 90年代以来有所好转，但由于城市创造就业的机会和能力十分有限，不能为蜂拥而至 的城市人口提供足够的就业机会，所以，转移出来的劳动力不得不流向非正规部门。换句话 说，拉美的非正规部门十分庞大，吸纳了较大的劳动力，这既是过度城市化导致的问题之一， 但同时也为稳定和扩大就业做出了贡献。所以，拉美的就业率在世界各地区中不是最低的， 甚至还处于上中等水平。三是社会保障制度的覆盖面比较低，制度供给跟不上城市化进程。这一方面是由于城市 人口爆炸导致的，另一方面也是由于就业的非正规性这个劳动力市场特点所决定的。比如， 拉美地区社保制度承继了其宗主国的“碎片化”社保制度的传统，城市社保制度在巨大的人口 压力面前难以满足现实需求，于是，城镇社保制度面临空前的财务压力，有些国家不堪重负， 不得不进行社保制度的私有化改革，这在一定程度上成为拉美社保私有化改革的催化剂。因 此，拉美地区就成为社保私有化模式的发源地和诞生地，同时，也成为社保制度私有化改革 的急先锋。但是，城镇就业的非正规性又为扩大社保制度覆盖面带来了困难，相当一部分应 保尽保的灵活就业群体由于种种原因难以参加进来。尤其在私有化改革之后，由于消费文化、 传统观念、生活习惯和其他诸多原因，社保覆盖面比私有化改革以前还要低，大约平均在 40%左右。这说明，社保制度供给与过度城市化之间的出现巨大鸿沟，社保制度难以赶上或 满足过度城市化的发展要求，绝大部分劳动年龄人口不得不裸露在社保制度之外。四是贫困化现象十分严重，贫困率居高不下。由于经济基础薄弱，居住条件差，同时没 有正规、固定的收入来源，从农村迁移到城市的人口往往处于贫困线边缘，成为拉美社会中 最脆弱、最穷苦的一部分群体。这个群体在拉美城市中数量庞大，导致拉美地区的贫困率长 期以来居高不下。在上世纪八、九十年代，拉美贫困发生率一直在 40%以上，最高时竟达 48.3%，就是说，拉美地区大约有一半人口生活在贫困线以下。进入 21 世纪后，尤其是2003 和 2004 年以来，拉美地区经济增长强劲，贫困发生率开始明显和持续下降，2010 年下降到 32%，成为 30 年来几乎是贫困率最低的年份，即使如此，拉美仍是世界上贫困化程度和贫 困发生率最高的地区之一，目前仍有三分之一的人口生活在贫困线以下。除上述原因以外， 还有一个重要原因导致拉美地区贫困化率居高不下，那就是拉美地区社保制度的覆盖面十分 狭小。一般来说，“被裸露”在社保制度以外的群体都是非正规就业部门，而他们的收入本来 就很低，工作岗位不固定，工作条件较差，社会地位低下，处于社会边缘地带；他们是最需 要社保制度的，但他们却没有能力和条件加入进来，不得不生活在贫困线的边缘上，成为社 会排斥的主要对象，经济地位十分脆弱，一有风吹草动，就必然落入贫困线以下，成为贫困 群体。五是两极分化十分明显，分配不公非常严重。拉美地区是世界上基尼系数最高的地区之 一。导致这一现象的原因很多，比如，拉美前宗主国西班牙和葡萄牙的财产制度为拉美地区 留下了重要“遗产”，那就是土地分配的初始状态非常不公平，导致财产制度具有天然的不公 平性。世界平均土地基尼系数为 60%，但拉美地区却高达 80%，而东亚只有 38.4%，西欧 63%，北欧47%。在土地分配不公的前20 个国家中，拉美就占16 个。较高的土地基尼系数 导致其他许许多多财产制度世代沿袭下来，体现在收入分配上便是两级分化十分明显。今年正好是拉美独立200 周年。200 年来，尤其近百年来，在拉美城市化进程之中，各 国政府先后采取了多种措施，基尼系数逐渐下降。例如，20 世纪 20年代拉美地区平均基尼 系数为 59.6%，60 年代下降到 53.2%，70 年代进一步下降到 49.1%，80 年代 49.7%，90 年 代又下降到 49.3%。尽管如此，拉美地区基尼系数仍是世界上最高的地区之一，有十几个国 家超过50%，例如，2008年巴西的基尼系数高达59.4%，玻利维亚57.2%，洪都拉斯 55.3%， 多米尼加 55.0%，厄瓜多尔 54.4%，危地马拉 53.7%，巴拉圭 52.7%，巴拿马 52.4%，尼加 拉瓜 52.3%，智利 52.0%，墨西哥51.5%，秘鲁 50.5%，等等。六是社会治安不好，成为社会顽疾。一些拉美国家“非正规住宅”的比率超过了 40%，贫 民窟内人口密度大，环境肮脏，卫生条件恶劣，暴力事件时有发生，有些城市的贫民窟已经 演变为一个广大的、难以根除的、连成片的“社区”。例如墨西哥一个地区的贫民窟居住人数 多达 200 万人，成为暴力斗殴、吸毒贩毒等犯罪发源地。前几年曾发生过这样的事件，一个 外国旅行团在巴西刚下飞机登上客车就被劫持，整车游客的现金和首饰等被洗劫一空。恶劣 的社会治安在相当程度上是贫民窟或非正规住宅问题导致的，而大量非正规住宅和贫民窟的 存在，在某种程度上又是“过度城市化”和住房政策出现严重失误等因素的结果。以上这六个方面是拉美特有的“过度城市化”导致的主要社会问题。这些社会问题互为前 提，成为拉美地区的社会顽疾，也成为拉丁美洲研究中长盛不衰的一个话题。