食品安全监管主体的模式转换和法治化

食品安全监管主体的模式转换和法治化 摘要：多年来食品安全形势严峻，造成各国食品安全监管体制改革，中国政府一样在努力探索有效的食品安全监管模式。采取独立监管模式和社会性监管模式是最近各国改革的趋势，中国应该加以借鉴。中国食品安全监管机构职权设定、变更应该法治化，为此需要健全中国的行政组织法。关键词：食品安全监管；主体模式；独立监管模式；社会性监管模式；法治化“民以食为天，食以安为先”。多年来食品安全事件频繁发生，食品安全形势严峻，食品安全问题引发全世界的普遍关注。新的形势造成各国食品安全监管体制改革，中国政府一样在努力探索有效的食品安全监管模式。食品安全监管模式、食品安全监管主体的结构和权力配置等等全部是亟待处理的问题，也需要法学界的关注和探讨。一、各国食品安全监管模式分析食品安全监管的模式能够从不一样的角度分析，本文关键对政府监管和社会性监管两种模式进行分析。（一）政府监管模式早期的食品生产和流通关键依靠自我管理，不过到了19世纪至20世纪初，因为科学技术的发展，食品生产技术和组成成份越来越复杂，在生产者和消费者之间形成信息不对称，食品掺假、造假严重，所以，政府监管模式应运而生。1860年，连续的公众骚动和一系列的食品中毒事件促进英国国会经过了食品和饮料掺假法令，在以前后，其它国家如荷兰、日耳曼帝国、法国也经过了类似的食品法律，今后，政府主导的监管模式便成为食品安全监管的关键模式。从不一样的角度，政府监管模式又可划分为多种子模式，如从监管主体数量和权力配置的角度，能够把食品安全监管划分为多部门联合监管模式和独立监管模式；在多部门监管模式中，从监管主体分工方法的角度，能够划分为分段监管模式和品种监管模式。1.多部门联合监管模式和独立监管模式多部门监管模式多部门联合监管模式的代表是美国，美国联邦和各州含有监管职能的机构有20个之多，其中关键有5个，即：卫生部的食品药品管理局（FDA）、农业部的食品安全检验局（FSIS）和动物植物健康检验局（APHIS）、环境保护局（EPA）、海关和边境保护局（CBP）。食品药品管理局关键负责肉类和家禽产品外美国我国和进口的食品安全；食品安全检验局关键负责肉类、家禽产品和蛋类加工产品的监管；动植物健康检验局关键负责保护和促进美国农业的健康发展；实施动物福利法案和处理伤害野生动植物行为的案件；环境保护局关键监管饮用水和杀虫剂；海关和边境保护局关键和联邦管制机构合作执法，确保货物在进入美国时全部符合美国法规条例的要求。1但为加强团体管理的方法和各机构间的协调和配合，美国前后成立了“食品传染疾病发生反应协调组”和“总统食品安全委员会”，以加强个食品安全机构之间的协调和联络。采取这种模式的还有西班牙、日本、法国、印度等国，西班牙的食品安全事务由农业和卫生部门共同负责。农业部关键负责对活体动物的卫生检疫；卫生部门关键对肉类生产加工及进入流通领域的食品进行监管。日本法律明确要求食品安全的管理部门是农林水产省个厚生劳动省。农林水产关键负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性，侧重在这些农产品的生产和加工阶段；厚生劳动省负责其它食品及进口食品的安全性，侧重在这些食品的进口和流通阶段。2在法国，由农业部、经济财政和工业部及卫生团结部等三大部门分别从事生产、加工、储运、销售步骤和食品公共卫生安全步骤进行协同配合，全方位实现对食品质量安全的全程监控。3印度食品监管一直以来由农业部、农产品加工业部、消费者事务部等多部门共同实施的，不过根据印度食品安全及标准法（草案），印度将设置食品安全及标准权力机构，统一负责全国范围内的食品监管。4（2）独立监管模式独立监管模式最经典的是加拿大和英国。1997年3月，加拿大经过食品监督署法，决定将原来分属农业和农业食品部、渔业和海洋部、卫生部和工业部等多个部门的食品监管职能集中，在农业部之下设置一格专门的食品安全监督机构加拿大食品监督署统一负责食品安全、动物健康和植物保护的监督工作，真正实现了“从农田到餐桌”的全过程监管。2021年4月英国对原有的食品安全监管体系进行改革，成立食品标准局（Food Standards Agency, FSA），由其全方面负责食品安全的监管，一样期望实现从“农田到餐桌”整个食品链的安全监管。5德国于2021年初将原由卫生部负责的食品安全监管职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责。其它相关部门（关键是卫生部门）依法在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作。中国香港特区政府实施统一监管模式，由食物环境卫生署独立负责食品安全监管。欧盟的食品安全由独立的欧盟食品安全权力机构负责。食品安全监管的政府主体模式有一个发展的历程，20世纪中期的食品监管多采取多部门联合监管的模式，不过这种模式轻易产生职能交叉、责任不清、效率低下、权威不够等弊端，多年来各国为适应新的食品安全形势，纷纷改革食品安全监管体制，食品安全监管机构有从分散到统一的趋势，即从多部门联合监管向独立监管、统一监管模式发展。即使是多部门联合监管的体制，也建立权威机构以加强对各监管机构的协调。独立监管模式含有专业性、独立性、权威性、高效能等优点，不过，也有权力过于集中的缺点，所以，对监管机构也要加强监督。美国早期采取单部门即由农业部监管的模式，不过收效甚微，其次因为农业部门和食品行业的利益纠葛，食品监管机构反而成为食品行业的利益呵护者。20世纪30年代以后，又经过立法逐步实现了单一部门监管向多部门监管的过渡。不过这种多部门共同监管的模式又造成了职能的分散和冲突的局面，因此美国又想了很多措施来统一协调，加强各部门的合作。这恰恰见证了食品安全监管机构体系的“统分统”的发展趋势。6也有学者指出，现在食品安全监管机构有和农业部门、卫生部门脱钩的趋势，因为农业部门是食品产业的主管者，是利益相关者，不能确保监管的公正性；而卫生部门关键为当地区居民服务，不能适应食品安全的跨地域性趋势，因此在改革后的各国，卫生部门仅负担有限的监管责任，仅当发生因食物引致的疾病和疫情时才介入食品安全监管。72按品种监管模式和分段监管模式如前所述，美国食品监管机构根据监管的对象即按品种进行分工。美国对于肉、蛋、禽、海鲜品等分别要求了不一样的监管机关，甚至用乙醇度7%来划分葡萄酒和其它酒的不一样监管机关。现在在印度依然依食品的分类和生产包装的不一样步骤，有不一样的部门实施监管。农业部负责奶制品的质量安全监管，并负责进口食品的的质量监管；食品加工业部负责水果和蔬菜产品的质量监管；印度消费者事务部和食品及公共分配部负责食品包装和标签事宜。中国食品安全监管关键采取分段监管模式。为了深入理顺相关监管部门的职责，2021年国务院公布有关深入加强食品安全工作的决定，要求根据一个监管步骤由一个部门监管的标准，采取分段监管为主、品种监管为辅的方法，深入理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产步骤的监管；质检部门负责食品生产加工步骤的监管，将现由卫生部门负担的食品生产加工步骤的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通步骤的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费步骤的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。根据责权一致的标准，建立食品安全监管责任制和责任追究制。法国的模式含有分段监管的部分性质，不过不象中国那样显著。法国的三大监管部门中，农业部对于食品质量安全问题担负着从生产到销售各步骤的技术质量安全管理的全程监控职责，不过经济财政和工业部对市场交易步骤和卫生安全确保的诚信性的食品质量的管理工作负责监控检验，卫生团结部通常在因食品质量安全引发了公共健康安全问题以后介入调查和防控管理，并对违反公共卫生安全法律法规和不符合卫生许可的行为进行监察和处罚。日本食品监管机构的分工则有分段监管和按品种监管的双重性质。（二）社会性监管对社会性监管学者之间有不一样的了解，有的学者认为社会性监管包含政府监管、社会中间层监管和市场监管（关键指消费者监管）三个层次。她们认为，食品安全这一公共领域，政府作为社会公共利益的关键代表者，政府公权力是必需涉入的，利用政府公权力对食品安全监管，在立法、执法、法律救助、法律监督含有天然的成本优势。不过政府对食品安全进行监管，需要巨大的运行成本；社会中间层主体所含有的特征，使它在供给（准）公共产品时更含有效率性、公正性、适应性、可接收性、专业性、独立性，降低详细食品安全监管的成本。当然，社会中间层主体的存在也需要运行成本，也有自己的利益追求，也可能会出现部分异化和寻租；食品安全关系到每个消费者的切身利益，她们经过多种渠道对相关主体施加压力，食品消费者代表的利益主体最广泛，同时食品消费者经过诉讼等法律方法实现对受监管主体的监督，加大受监管主体的机会主义行为的成本，也在一定程度上制约了受监管主体的机会行为。不过食品消费者和食品供给者之间存在严重的信息不对称，食品消费者取得食品安全信息的成本高昂，不含有可操作性；举证困难，这也增加了消费者的诉讼成本；还会有“公地悲剧”的出现。8不过，也有学者所说的社会性监管关键是指行业协会等公共组织和消费者个人的监管即政府以外的社会监管。9本文所谓社会性监管是指后一个意义。从国家行政向公共行政转变是当今世界的一个趋势，而公共行政又包含国家行政和社会行政。公共行政并不排除国家行政，只是在“国家社会个人”的三元结构中进行合适的分工，尤其是在国家和社会之间，进行最适宜的权力配置，实现管理效益的最大化。多种权力必需分清自己的界限，避免发生缺位、越位和错位的情形，造成社会资源的浪费。在食品安全领域，早期的监管由食品生产者自我约束而实现，不过以后食品生产的科技越来越发达，情况越来越复杂，政府成为关键监管者，这种情形有其内在的必定性。不过，这并不意味着政府是唯一的监管者，实际上政府使用尽部精力也不可能包揽全部监管工作。而行业协会、消费者协会有自己的优势，食品造假、质量低劣甚至有毒食品等不但会损害消费者的利益，而且也会损害正当经营者的利益，为了捍卫自己的利益和避免这个行业受损，消费者和食品行业组织会利用投诉、诉讼或行业规则来阻止假冒伪劣及有毒食品，加大违法行为的机会成本。因为食品行业本身的专业性和技术优势和消费者的利益相关度，所以社会监管能够发挥政府监管所无法发挥的作用。食品安全监管在国家和社会之间的权力应该本着有利于监管效益的标准进行分工，相互配合，相得益彰。健全的社会监管需要保障公民的结社自由和实现公众参加。在美国行政程序法制相当发达，行政程序法、信息自由法、阳光下的政府法等程序法律充足确保了食品监管的程序公开和公众参加，在食品法律法规的制订方面，能够经过听证、通告评论、协商等程序充足征求社会意见，在执法方面也有众多的公众参加。美国的官方网站提供广泛的信息，包含政府监管机构的信息、食品科学知识之外（能够无偿观看录象，录象配有多国语言字幕），还有相关民间合作伙伴的信息。政府食品监管机构和民间组织亲密合作，如和国家餐馆协会教育基金会国际食物理事会合作举行国家食品安全教育月等。欧盟食品安全权力机构忠实地实施公开、透明和对话。其结果是该机构有规律地公布一系列公共咨询和号召公众或利益相关者递交相关信息和数据。10在加拿大，通常食品监督署（CFIA）制订的包括食品安全的法规和政策，全部要在网上公布征求社会各方面的意见，并召开教授研讨会进行论证。同时，在政府支持下成立的加拿大消费者食品安全教育组织，经过网络等手段向消费者提供食品安全信息，高校、科研机构和消费者协会等社会组织全部主动自愿地参加食品安全的各项活动，充足表现了“食品安全人人有责，公开、透明和广泛参加”的标准。11不论是在发达国家还是发展中国家的决议全部有广泛的公众参加，尤其是在生物新技术和转基因食品的政策制订方面。12另外，国外第三