行政学概论简本伦纳德D.怀特

行政学概论伦纳德·D.怀特作者简介伦纳德·怀特 (Leonard·White，1891-1958)美国著名行政学家，历史学家，作家，改革家。长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。他在1926年发表了第一部公共行政学教科书行政学概论，这一著作与伍德罗·威尔逊行政的研究和弗兰克·古德诺政治与行政一起，使公共行政学成为了一个单独的学科领域。此外，他还发表了一系列有影响的论著，如行政学的最新趋势，联帮主义者和外国文官制度等。在怀特影响下，美国于1934年创建了初级文官考试制度，为以后全面地改良美国联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。译者简介世传(1894.3.261964.3.4) 字书铭。齐鲁大学校长。中学毕业后考入齐鲁大学，于1924年公费赴美国留学，考取哈佛大学研究院攻读国际公法，获政治博士学位。回国后，先后在东北大学、大学、中国大学、大学任教。著有国际公法大全等书。1935年，任齐鲁大学校长。1937年“七七事变后，学校停课，他因精通英、德、法多国语言被派往国外进展抗日宣传工作，因而被日伪悬赏通缉。回国后，他克制重重困难，秘密主持“齐大迁址，在华西大学借地复课。国民党政府屡邀其从政，他坚辞不就。在怀特著成此书的20世纪20年代，西方行政学说已开展到正统时期，这一时期行政学家继承了早期行政学的根本信念，认为真正的和真正的效率是统一的。又把官僚制度与其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原那么和规律，并尝试为行政学说确立一个根本理论模式和学科体系。目 录行政学概论1原序4第一章行政与近代国家4第一节行政之围与其性质4第二节行政之由来5第三节科学与行政6第四节公家行政与非公家行政6第二章行政之外界关系7第一节立法与行政7第二节司法与行政7第三节政党与行政8第四节国家行政与平民组织8第三章行政组织8第一节决定组织之适当机关8第二节行政组织之体制9第三节责任与权力之分配9第四节专门行政者与客串派行政者10第五节行政分部之原理10第六节协调之机械11第七节优良行政组织之体验11第四章中央集权之体制与限度11第一节中央集权之趋势12第二节中央集权之体制12第三节扶助金制度13第四节行政中央集权之诸般问题14第五节中央集权之限度14第五章权力汇一之体制与方法15第六章权力汇一之限度15第七章部门之组织17第一节控制管理机关之型17第二节部组织之型18第三节部统辖之方式18第四节各部首领之职务18第五节主要行政人员之资格19第六节咨询之职务19第八章行政机构之改组19第一节改组运动19第二节假设干改组后之行政制度20第三节改组运动之成就20第九章人员问题20第一节行政与行政人员20第二节公家雇佣问题之重大21第三节公家雇佣之情况21第四节人员管理21第十章历史上之回顾22第一节官僚政治时期22第二节职禄分赃制23第三节革新运动23第四节退伍军人之优遇23第五节吏务之立法24第十一章官纪：现代行政管理之标的24第一节概论24第二节官纪之性质与成素24第三节败坏官纪之成素24第四节官纪之根底25第十二章人员招考与考试方法26第一节人员管理机关之实况26第二节人员招考之一般情况27第十三章分级与订定薪俸29第十四章升迁与效率30第一节无系统升迁之结果30第二节升迁之围31第三节升迁之根据31第四节人员调动之其他方面31第十五章惩戒与罢免31第一节导言32第二节惩戒的方式32第三节惩罚之机关33第四节审核之权33第十六章退休制度34第一节退休制度的开展34第二节美国退休制度的特质：34第三节款额确实定与保管34第四节应设定的养老金35第十七章公务员的组织35第十八章行政条例与规章36第十九章行政之监视：立法机关与选民37第一节监视的一般问题37第二节司法监视的目的38第三节立法监视的方法38第二十章行政之监视：法院38第一节法院于行政38第二节行政人员的司法监视38第三节普通与特别行政行为的监视39第二十一章现代行政的趋势39原 序序言中指出直至20世纪20年代，美国的政治制度评论家从未对国的行政制度有系统分析；有之，也只有由法学界立论而已。在序言中，他提出了建立行政学的四个根本假定：“第一，假定行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体一样，并因此免除市行政，邦行政或联邦行政等之分别研究。共性第二，假定行政之研究应始自管理之根底，而不宜始自法律之根据，并因此搜罗美国管理协会之材料，较多于各级法庭之判决。实践性第三，假定行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端着重。科学性最后，假定行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心。重要性这四个假定反映了怀特对行政学的根本看法和根本研究方法。怀特对自己工作的探索性、暂时性有相当深入的认识，没有把自己的研究视为定论，没有把自己的体系加以深入封闭， “吾人之目的，乃在拟设问题，而不在贡献结论。“并保存其提出问题之学者最高特权，直至取得所有证据之后。第一章 行政与近代国家管理已逐渐变为一种专门业务。其工作之困难，责任与复杂，日行增多；直迄今日，业已接触一切之科学，自化学与机械学，以至于心理学于医学。是故管理方面，罗致富有才智与理想，高深科学资格，与组织上与领导上健全能干之男女人员，以备服务。现行之管理，那么在雇佣律师与医士，会计师与技术家，而管理之本体，适正由于指导此辈之工作，形成一种最高业务，在此中，含有促成标准、资格、训练与技术上进步之种种意义。雪尔敦管理哲学第一节 行政之围与其性质无论是在市政府、州政府，或是联邦政府行政过程都具有一种根本的一致性，所以无须对此问题作“层次上的分类。如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话，那么这种区分实际上并不存在。书中认为，行政是一个单独的过程，即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政，而是把行政当作各级政府的一种共同的过程。行政中的根本问题，包括公务员创造才能的开展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监视、领导资格、纪律以与各级政府的行政程序等均属于行政学研究之围。怀特认为，国家行政管理的目标或目的有五个方面：1行政的目的“系管理人员与物料，俾完成国家创设之目的也。2行政的目的在于官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。各种资源中，既包括物质资源，也包括人力资源。3行政是公务的执行，良好的行政千方百计地追求的是：消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证雇员的福利。4行政法主要属于法律的畴，其主要目的是对个人权利的保护。而公共行政的目的，那么是对公共事务进展有效能的管理。5增加行政权力也需要增加防止滥用权力的保障措施。只要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日，保障个人权利作为一个目标，就与某些政策的实行同样重要。他认为，研究公共事务的学者，实际上都逐渐把行政视为现代政府的中心问题。书中预言，传统上以立法为政治三权中的核心看法，在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代，这种分析将建立政府作为行政的任务，政府是在与立法与司法划定的围运行的。第二节 行政之由来怀特认为：美国的行政制度自然是来源于英国，美国的地方政府即效仿的是17世纪英国的模式。地方分权、自治，“乡绅占有支配地位，这些被证明很适合于新大陆的经济与社会条件。时至今日，美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响，以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。第二，工业革命已不可防止地使整个社会在一定程度上加强合作，在这种情况下，放任主义已变为不可能了。同时，新的环境又逐渐在人们的头脑中建立起了对国家任务的新观念，即国家应按照现代生活的条件来定其功能。这些新观念中有：承认国家作为社会合作的最大机构，而且也是制定社会规那么的机构。因此，国家就成为使社会改良计划实现的一个重要手段。 第三，现代国家的任务正向各个方面扩展，由于国家每项新计划都要反映在行政活动的增加上，从而使行政的围也在向各方面扩展。包括制定最低工资水平，限制劳动时间，规定工作卫生条件；制定各种规章和禁令包括香烟，麻醉品，酒精的销售与审查；制定针对政党活动和贪污行为的限制条例，等等。最后，政府急速增长的费用，“公务支出方面的空前泛滥 ，反对高额税收的重负、与全国行政在经济方面引人注目的努力，都在强调政府应有较高的效率。 第三节 科学与行政通过大量举例，在农业，教育，卫生，建筑等行业，通过引入科学技术来提高本行业水平的事实来证明，政府运用科学方法提高效率的必要。他认为，“科学不仅备制行政进展所需之工具，且使行政方法由旧日粗疏之经验论，演变为确定之原那么。所谓科学管理，已成为领导者之说，业已实现。工作上唯一最善方法之追求，已促成研究技术之陆续开展，与研究方法之日益精纯。“以此吾人可以假定，当前各种更细微更复杂之问题，均将赖科学方法之助力而解决。在具体实施方面，此书认为：“应于阁之中，成立一负责之部，专司研究有关一部或数部之科学事宜，而辅助各部研究工作之不足。与此同时，工作环境与雇佣情形的设备也同样重要，以此方能使政府获得“堪胜厥任的政府雇员。第四节 公家行政与非公家行政怀特认为：“美国行政之过程，大异于美国商业之过程。原因在于“职禄分赃制在行政事务中的影响极大，把持着权威，因此不免在吏务的本体上遗留其痕迹。政府既没有像商业般的利益吸引，也没有像欧洲诸国那样的竞争。而能够激励政府行政效率高效的产品，“须自他方求得之。因此，政府不得不遵守一致性原那么。而商业方面虽有几乎同样的困难，但是美国商业机构因利润吸引而形成竞争，因此不得不进展改良。一致性原那么适用于各个围、各个时期的各个行政事务中。一致性原那么即公正性和标准化原那么。在人员待遇问题上，政府也承当道德上一致的任务；而商业机关只以获利与否为是否解雇的标准。 公共事务与非公共事务之间，仍有一点不同，即前者的一切行为须谨遵法律并受严重监视，国会议员有权力发现任何的事实。而后者那么不然。公共行政因其待遇优厚，位高权重，以致吸引众多出类拔萃的年轻人向往政府工作。因此，对于新进入政府机关的工作人员条件盖以严苛之条件限制之，结果使公务员成为各等职业中最尊荣者。 怀特认为，政府固然应该给公务人员供应一定薪俸，与退休之准备，而更应以精神激励和光荣地位成为公务员的特殊价值。他认为，“国家将来定能逐渐筹划一种优越之终身职位，介于可能之围，罗致每代之杰出人物。第二章 行政之外界关系此书认为，政府工作由会议、议决与执行无穷延续，三者互为因果。如果将行政与立法司法两者的关系加以表达，那么可证实此三者在一切活动上，没有显著的区分。第一节 立法与行政立法与行政的根本关系，即后者受制于前者。依惯例而言，除宪法特别限制外，各国制宪会议几乎都赋予立法机关充分自由，藉以处置其制定的法律。在理论上，立法机关不仅是行政机构的渊源，而且是最后负责的中心；既发议，更监视。至于使行政机关中的自由与议会的指导与监视，均达到适当平衡的境地，那么是政治上最困难，而又涉与政府成功与否的紧要问题。在总统制国家的政治史中，都满载立法与行政两部门的冲突，与两部门权力分配失当的事件。立法之于行政，向来主监视；然而其所用的方法和手续，多成为行政开展的障碍。第二节 司法与行政第一