国际海底区域矿产开发的生物多样性补偿路径分析

国际海底区域矿产开发的生物多样性补偿路径分析任秋娟 1,2 马风成 2 （1.山东大学，山东 威海 264209；2. 山东理工大学, 山东 淄博 255000）摘要：国际海底区域的生物多样性补偿不仅有效控制国际海底区域矿产开发带来生物多样性的净亏损， 而且能够在不同利益攸关方之间公平地分配开发利益及生态利益。环境特别受关注区作为“零净亏损 补 偿区域” ，通过海洋空间规划实现了生物多样性的生境补偿。补偿信托基金通过生态服务付费有效引 导承 包者主动消除开发中的外部不经济性，实现了生物多样性的经济补偿，同时必须明确海底可持续 发展基 金对环境特别受关注区深海科研的激励。而国际海底区域“全人类共同继承财产”的性质，决 定了国际 海底管理局在生物多样性补偿路径中始终起着核心主导作用。 关键词：国际海底区域；生物多样性补偿 ；环境特别受关注区；补偿信托基金；海洋空间规划伴随着国际海底矿产资源商业开发技术与产业发展的风险逐步明朗，国际海底区域 的矿产大规模商业开发即将来临。 2015年3月国际海底管理局发布了 制定“区域”内矿 产开发活动监管框架的报告，该报告载有开发活动规章框架草案，并将在2016年7 月提交国际海底管理局理事会审议，力求在国际海底区域构建合理公正并兼顾激励的可 持续开发机制。虽然虑及当下人类对深海生态学认知能力的限制，不宜对国际海底区域 矿产开发的生态风险做出整体结论性的评价，但基于现有的技术及信息，多数人确信某 些国际海底区域（如太平洋克拉里昂-克利珀顿区）的生物群一旦受到开发设备的干扰， 不仅生物多样性减损不可完全评估，而且在可接受的时间内其恢复期将会非常漫长。1 国际海底区域生物资源与矿产资源有着共生共存的紧密联系，生物多样性对矿产资源的 矿化过程起着非常重要的催化作用。在矿产资源开发中给予生物多样性保护，关乎国际 海底区域系统生境的完整性和未来矿产资源的可持续开发。 国际海底区域的生物多样性净亏损的潜在问题无疑是外部不经济现象。经济学在解决 环境外部性问题上大致有两种方法，一是科斯定理，即通过产权界定来解决外部性；二是 庇古理论，用补偿的方式将外部性进行内部化。2科斯定理在国际海底区域适用中存在明 显障碍，因为国际海底区域的法律地位在联合国海洋法公约中已经明确界定为“全人 类共同继承财产” ，各国在国际海底区域无法明晰产权。生物多样性补偿（biodiversity offsets）基于庇古理论，是针对明显的生物多样性净亏损在实施了适当的风险预防和减 轻措施补偿后， 所采取的环境保全措施。 生物多样性补偿通过经济补偿和生境补偿的形式， 能够将国际海底区域开发活动所带来的海洋环境成本外部性成功内部化。 生物多样性补偿 不仅补偿由于开发活动对生物多样性所造成的额外的、 无法避免的损害的保护活动， 从而 确保消除生物多样性的净亏损； 而且在不同利益攸关方之间有效、 公平地分配开发利益及 生态保护利益，实现了国际海底区域生物多样性保护的均衡状态。 本文试图从经济学的角度分析环境特别受关注区（areas of particular environme ntal interest）和补偿信托基金(conservation trust funds)作为国际海底区 域生物多 样性补偿路径的本质， 强调应该在海洋空间规划的框架下考虑当下及未来的国际 海底区 域的生物多样性保护， 探索国际海底管理局如何在保障获得矿产资源的同时， 主导 实现 对国际海底区域生物多样性的影响控制在自我修复能力范围内 一、环境特别受关注区通过海洋空间规划实现生物多样性的生境补偿 - 2 -1.1 环境特别受关注区是海洋空间规划框架下的海洋保护区网络 海底生境（habitat ）是指栖息于海底区域的生物所必需的各项生存环境条件的总合， 包括海床基底结构的环境条件和其上覆海水水体的环境条件。 国际海底区域矿产开发活动可 能会引发海底生境的功能性改变， 进而导致生物多样性退化甚至丧失。 而生境补偿则通过对 海底多种生境下的生物多样性及系统功能预留了一定比例的备份，从而实现生物多样性空 间及功能上的补偿。生境补偿的前提是生物多样性净亏损存在补偿的空间，即还有足够的 生物种类在特定地域可以采取措施加以保护。 管理海洋环境中的人类损害性活动的最佳做法 一般涉及使用系统的空间管理工具。而海洋空间规划（marine spatial planning）作为以 系统生态为基础的海洋空间管理工具， 被日益视为海洋管理的一种有效实践， 用以调整海域 多重的、 积累的和潜在利用冲突的海洋环境战略规划。 联合国教科文组织将海洋空间规划定 义为“在空间和时间上分析和分配人类活动用海，实现既定的生态、经济和社会目标的公共 过程” 。海洋空间规划系统的建立为预测当下及未来人类活动对整个生态系统的影响，同时 在特定时间和空间条件下， 指定适当的地点发展不同生态系统服务。 海洋空间规划不是一个 时间节点的规划，而是一个多目标规划的持续动态过程，生态系统方法贯穿整个环节，能从 时间和空间上解决海洋权利的重叠和冲突，其效力的发挥依赖于明确具体的目标。3 海洋空间规划之所以是实现国际海底区域生物多样性保护和人类活动协调发展最适合 的工具，源于以下原因：首先，海洋空间规划并非简单的直线运行，而是在实施过程中基于 利益攸关者的调查从而形成诸多反馈循环。 海洋空间规划这种反复前行和循序渐进的性质与 当下人类对国际海底区域生态信息的掌握不完整， 环境风险不确定的现状十分契合。 适用海 洋空间规划可以在国际海底区域现行制定和实施适应性的目标， 然后根据实施过程中成本效 益的变化而不断调整。其次，海洋空间规划关注人类对海洋空间位置的利用，目标是国际海 底区域多重利用及环境保护的综合空间管理， 设置国际海底特定区域使用的优先级， 并确定 了优先级的时间及空间内涵。 例如， 当下在国际海底区域资源管理中应用只是局限于矿产的 勘探和开发和与之相关的生物采探领域。 未来的国际海底区域的利用还要考虑国际海底区域 天然气水化合物开发、碳捕获及封存工程、深海稀土资源开发、海底旅游，深海空间站的建 立等多重利益攸关方的诉求及其所导致的生物多样性、 碳循环、 大气环境和气候变化之间的 关系。海洋空间规划这种面向未来的开放性特质适合国际海底区域产业发展趋势。最后，国 际海底区域的海洋空间规划能够较好的回应当前和潜在利益攸关者的利益与期望。 海洋空间 规划注重不同利益攸关方信息的多向流动， 利益攸关方的代表性及代表权重决定海洋空间规 划的内容。国际海底区域作为“全人类共同继承财产” ，采取海洋空间规划可以使包括承包 者在内的不同利益攸关方充分的介入到国际海底区域的“造法”程序中，这对于在国际海底 管理局理事会、 秘书处参与度较弱的发展中国家来说， 是其争取海底资源利益和倡导生物多 样性保护非常好的机会。4海洋空间规划能够有效平衡开发活动与海洋生物多样性保护需求 之间的关系， 是一个包括资料收集， 利益相关者协商参与规划制定， 以及随后的贯彻、 实施、 评估和修订等阶段的动态过程。 海洋空间规划的性质决定了其在统筹任务时， 生物多样性保 护的目标一般会置于资源利用目标之上。 所以在国际海底区域实施海洋空间规划， 首先要考 虑的任务就是划定一系列内部之间具有生物多样性联系的特定空间， 即海洋保护区网络， 以 实现海底生物多样性补偿。 海洋保护区网络由若干独立的拥有特定空间尺度和不同的保护水平的海洋保护区构成 共同运作、彼此联系的集合体，从而实现了单个海洋保护区无法达到的目标。5国际海底区 域建立海洋保护区网络依据的是风险预防原则， 其设计和实施是包含生物物理、 社会经济学- 3 -管理学的生态系统管理，目的在于符合现存的海底管理局对深海采矿和保护海洋环境的需 要。虽然联合国海洋法公约针对海洋环境保护的规定中并未明确规定生态系统管理的方 式，但生物多样性公约 、 联合国鱼群协定 、联合国可持续发展大会及地区跨国海洋区 域保护中均采取了生态系统管理方式。 相比单一的海洋保护区， 海洋保护区网络管理更多的 强调对生物地理学及海洋生境的代表性， 不同海域之间海洋学和生态学的联系， 强调保护区 网络在时间和空间维度对海洋生境的保护。 海洋保护区网络进一步解决了生境代表性和稳定 性的不确定问题， 提高了环境退化状态下生态系统的连接性， 无疑对单一海洋保护区的一种 改良。6 环境特别受关注区作为国际海底区域新型的海洋保护区网络， 源于国际海底管理局早年 的卡普兰计划。2007年面对克拉里昂-克利珀顿区开发活动与生物多样性保护的冲突，国际 海底管理局专家工作组在卡普兰计划的基础上， 提出建立海洋保护区网络作为实现克拉里昂 -克利珀顿区环境管理计划的一部分。专家组结合生态系统管理原则，通过评估克拉里昂- 克利珀顿区的生物多样性、物种范围、基因流对现存的矿产勘探提出建议。2012年7月，国 际海底管理局理事会通过的 有关克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划的决定 ， 建立国际海 底区域第一个包括环境特别受关注区的环境管理计划。7克拉里昂-克利珀顿区环境管理计 划是国际海底管理局采取的第一个区域性的， 以生态系统为基础的实例， 是改进国际海底管 理局环境保护义务实施方式的一个非常重要的里程碑。克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划 选择了包含具有代表性和稳定性生物群落的海底区域作为“保全参照区”，也即“环境特别 受关注区”。为了能保全克拉里昂-克利珀顿区海底生物群的代表性和独特性，环境特别受 关注区内涵盖了承包者合同区中所有物种类型。 环境特别受关注区呈对称镶嵌在承包者的合 同区块以外并禁止开发活动， 而每一块合同区块则包含相应的影响参照区， 由此能评估海洋 环境生物多样性的任何变化。 环境特别受关注区缓冲和补偿了国际海底开发活动引发的海底 生境破坏，减少了国际海底开发活动带来的外部不经济性。 1.2 环境特别受关注区实现生物多样性在空间及功能上的补偿 从生物多样性补偿的 角度来看，克拉里昂-克利珀顿区的环境特别受关注区是典型的 “零净亏损补偿区域” ，即未来在合同区因为开发活动失去的生物多样性在环境特别受关 注区能够相称地得到。8环境特别受关注区适用风险预防原则，在开发行为有可能导致严 重、不可预测和潜在不可回复损害时，对多种生境下的生物多样性及系统功能预留了一定 比例的备份。从理论上讲，国际海底区域的任何位置的生物多样性都应予以保护，但合同 区的矿产开发活动可能无法避免生物多样性净亏损，而且这种亏损在时间、空间、生物多 样性类型上也许无法达到交换的完美平衡。合同区的面积或功能必须经由保留或恢复的方 式在环境特别受关注区得到补偿，从而保证国际海底区域的生物多样性得到维持甚至增 加。9环境特别受关注区补偿的实施方案要求非常具体详细，补偿的计算需要考虑开发项 目对环境影响的比例性关系，可能会涉及到开发的面积及开发时间的比例。10 按照传统岛屿生物地理学“物种面积”的关系，如果让群落物种数量增加一倍，则 保护区面积需要增加九倍。11而麦克阿瑟（MacArthur）和威尔逊（Wilson）综合了“物 种面积”关系，在对岛屿生物地理学原理的阐述上，不再囿于单纯的静态表达和经验主 义，而是结合物种毗邻地域的特点，在较高层次上推进生物多样性空间研究向动态变化演 进，提出“平衡理论” 。平衡理论的前提在于物种维持的数目是一种动态平衡的结果，是 由新物种的迁入和原有物种的消亡或迁出之间的动态变化所决定，由此遵循一种动态均衡 的规律。12 - 4 -环境特别受关注区从更深入的动态原则去弥补“平衡理论”在分析上的缺陷，把“物种 -面积”关系和“平衡理论”二者有机的结合起来，更好地揭示了岛屿生物地理学原理在