2021年《动物防疫法》变化解读之总则 (1)
动物防疫法动物防疫法变化解读之变化解读之总则总则目录目录 修订历程及背景修订历程及背景修订历程及背景修订历程及背景 立法目的立法目的立法目的立法目的 调整对象调整对象调整对象调整对象 责任与义务责任与义务责任与义务责任与义务0101020203030404 部门协作机制部门协作机制部门协作机制部门协作机制05052021年1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了动物防疫法修订草案，自5月1日起实施。这是时隔13年的的再次系统性修订。动物防疫法可以称之为我国动物防疫工作的“母法”，动物防疫和兽医人员管理的法律制度均由该法确立，本次修订还专门授权国务院制定兽药、兽医器械管理办法，其在兽医领域的“基本法”地位更加突出。修订历程及背景修订历程及背景动物防疫法的前身是国务院于1985年发布实施的家畜家禽防疫条例。长期以来，社会上有很多声音质疑动物防疫法没有得到全面贯彻落实，在野生动物、水生动物、宠物的监管上存在缺失。其实，从家畜家禽防疫条例到动物防疫法的立法变迁，是解释、理解上述情况的一把钥匙。1997年，八届全国人大常委会审议通过动物防疫法，动物防疫工作立法层次从行政法规上升为法律；2007年，十届全国人大常委会通过对动物防疫法第一次修订；后历经2013年、2015年两次修正，本次是对动物防疫法的第二次修订。从修订中重点完善和新确立的法律制度及规定来看，本次修法工作有四个具体背景，直接影响到法律条文的设计：第一，关于政府机构改革。以大部门制改革为主要表现形式，整合党政机构职能，精简机构设置，规范行政管理职能执行主体。在国务院层面成立农业农村部，原农业部内设机构畜牧业司和兽医局合并为农业农村部畜牧兽医局；在地方层面，原独立或半独立设置的畜牧兽医局合并进农业农村厅，内设畜牧兽医处室；在机构职能方面，行政管理职能全部划入农业农村主管部门，很多地方检疫与行政检查等监督管理权限均纳入农业农村部门“三定”方案。上述情况对法律修订影响的最直接表现，是将原法中“兽医主管部门”修改为“农业农村主管部门”，动物卫生监督机构及其官方兽医不再履行监督检查等行政职能。第二，关于农业综合行政执法改革。按照中办、国办印发的关于深化农业综合行政执法改革的指导意见，将“分散在同级农业农村部门内设机构及所属单位的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能剥离”，“整合组建农业综合行政执法队伍，由其集中行使，以农业农村部门的名义统一执法”。受这一改革影响最大和最直接的，就是动物卫生监督机构。改革后，执法职能及相关编制被划入农业综合行政执法机构，检疫和监管职能划入农业农村部门，动物卫生监督所纷纷改为动物检疫技术支撑单位，更名为动物卫生技术中心，或并入动物疫病预防控制中心等等。第三，关于非洲猪瘟疫情。2018年8月，在辽宁报告发现第一起非洲猪瘟疫情，正式宣告了非洲猪瘟病毒攻克边境管理，进入国内。很快，疫情短短数个月内遍布全境，暴发势头之猛，传播速度之快，令人惊愕。部分地方动物防疫体系失灵，防疫队伍能力严重不足，影响了防控措施的有效落实；非洲猪瘟带来的损失和尚无疫苗可用的现实，也暴露了动物防疫工作链条不全、重预防不重根除的问题。可以说，非洲猪瘟疫情是对本次法律修订影响最大的一个背景。国务院印发的两个明电、两个国办文件，以及农业农村部出台的一系列具体措施，均不同程度吸收到法律修订中。第四，关于新冠肺炎疫情。新冠肺炎疫情是在动物防疫法一审修订草案已基本成熟的情况下突然暴发的，对修法工作也产生了重要影响。疫情发生后，全国人大常委会迅速通过关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，禁止非法野生动物交易和滥食野生动物等行为；首次制定专项立法修法计划，强化公共卫生法治保障，涵盖约30部法律制修订任务，动物防疫法作为这个专项计划中规定完成的第一部法律，受到格外重视。正是在这一背景下，法律修订后期大幅增加了关于防范人畜共患传染病和加强野生动物防疫检疫监管的内容。这些内容在后面解读中将作详细说明。立法目的立法目的第一条 为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制、净化、消灭动物疫病，促进养殖业发展，防控人畜共患传染病，保障公共卫生安全和人体健康，制定本法。立法目的是提纲挈领、牵头抓总的条款，修法最核心的要点在本条表述变化中集中体现。本条有两处重要修改，一是将“预防、控制和扑灭动物疫病”修改为“预防、控制、净化、消灭动物疫病”；二是增加了“防控人畜共患传染病”的表述。第一处修改体现了国家动物防疫总体思路和实现路径的重大转变，与第三条动物防疫定义、第五条动物防疫方针相互衔接。原法中“扑灭”的定义，更多与具体疫情处置相关，是动物疫病控制措施的一种，不宜与预防、控制并列。净化、消灭是国际上广泛运用的动物防疫策略，是在预防、控制基础上逐步根除疫病病原的进一步措施，与预防、控制共同构成动物防疫的主要内容。国家中长期动物疫病防治规划（2012-2020年）和中办国办印发的关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见均有实施动物疫病净化消灭的表述，后者明确提出“实施动物疫病净化计划，推动动物疫病防控从有效控制到逐步净化、消灭转变”，可见在国家层面早已明确实施净化、消灭措施。本次修法将净化、消灭纳入动物防疫范畴，是对我国动物防疫工作内涵与链条的重要完善，是对新发展阶段做好动物防疫工作的方向指引，应引起动物防疫工作者的重视。第二处修改是在三审过程中增加的。如前文所述，动物防疫法被列入全国人大常委会专项立法修法工作计划后，涉及人畜共患病防治的内容得到进一步强化，此处修改也是一个具体体现。调整对象调整对象第三条 本法所称动物，是指家畜家禽和人工饲养、捕获的其他动物。本法所称动物产品，是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。本法所称动物疫病，是指动物传染病，包括寄生虫病。本法所称动物防疫，是指动物疫病的预防、控制、诊疗、净化、消灭和动物、动物产品的检疫，以及病死动物、病害动物产品的无害化处理。本条中有两处重要修改，一是在动物定义中将“人工饲养、合法捕获的其他动物”修改为“人工饲养、捕获的其他动物”，删除了“合法”二字；二是在动物防疫定义中，增加了“诊疗、净化、消灭”和“病死动物、病害动物产品的无害化处理”。第一处修改删去“合法”二字后，动物防疫法中动物的定义有所扩大，凡人工饲养、捕获(不论是否合法)的其他动物，均应依照本法规定采取相关防控措施，防止动物疫病向家畜家禽和人群传播，填补了此前法律规定上的缺项。第二处修改，在动物防疫定义中增加了诊疗、净化、消灭、无害化处理，进一步拓展了动物防疫的内涵。值得注意的是，动物诊疗和无害化处理与动物、动物产品检疫一样，都是动物疫病防控工作的重要内容，也都设置了专章予以规范，补充进动物防疫的定义是必要的，但并不意味着这些内容在动物防疫中的地位是相同的。此处修改后，动物防疫工作内容更加全面，监管链条更加完整，防控措施更加有效。责任与义务责任与义务第七条 从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人，依照本法和国务院农业农村主管部门的规定，做好免疫、消毒、检测、隔离、净化、消灭、无害化处理等动物防疫工作，承担动物防疫相关责任。（一）从业者责任与义务本条由原法第十七条修改完善而来，对从业者需要承担的防疫义务作了更加系统全面的阐述，在“免疫、消毒”基础上，增加了“监测、隔离、净化、消灭、无害化处理”等内容，从预防扩展至整个动物防疫工作，并规定“承担动物防疫相关责任”。长期以来，我国动物饲养、屠宰、经营、运输环节从业者的动物防疫主体责任意识比较淡薄，法律对其应当承担责任的刚性约束不强，特别是非洲猪瘟疫情防控过程中，国家三令五申要求压实生产经营者主体责任，可见这是防疫工作面临的一个重要问题。修订后，法律中进一步细化、明确了从业者应当承担的动物防疫义务，较为全面地规定、落实了主体责任，动物防疫责任体系更加健全。第八条 县级以上人民政府对动物防疫工作实行统一领导，采取有效措施稳定基层机构队伍，加强动物防疫队伍建设，建立健全动物防疫体系，制定并组织实施动物疫病防治规划。乡级人民政府、街道办事处组织群众做好本辖区的动物疫病预防与控制工作，村民委员会、居民委员会予以协助。（二）政府动物防疫职责本条修改，主要增加了县级以上人民政府“采取有效措施稳定基层机构队伍”的表述，并规定 村民委员会、居民委员会协助做好辖区内动物疫病预防、控制工作。第一处修改，原因是很清楚的。基层动物防疫机构队伍一直是动物防疫体系的弱项，特别是在非洲猪瘟疫情防控中暴露得更加充分，国务院办公厅关于加强非洲猪瘟防控工作的意见就明确指出“基层动物防疫体系不健全，防疫能力仍存在短板”。除前述文件外，近年发布的国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见、国务院办公厅关于促进畜牧业高质量发展的意见也都对稳定动物防疫机构、加强防疫队伍和能力建设提出明确要求。此次修订，基于动物防疫工作现实需要，及时将政策文件要求转化为法律规定，条文表述十分清晰完整，进一步压实了各级政府动物防疫属地管理职责，特别是县级人民政府在稳机构、建队伍、强能力方面的法定责任，为夯实防疫基础、巩固防疫能力提供了更为有力的法律保障。第二处修改，是明确基层群众自治组织在动物防疫工作中的责任，推动村委会、居委会在预防、控制措施落实（本条）以及强制免疫（第十八条）、流浪犬猫处置（第三十条）等重要工作环节发挥积极作用。部门协作机制部门协作机制第十条 县级以上人民政府卫生健康主管部门和本级人民政府农业农村、野生动物保护等主管部门应当建立人畜共患传染病防治的协作机制。国务院农业农村主管部门和海关总署等部门应当建立防止境外动物疫病输入的协作机制。本条属于新增条文，主要是建立两个部门协作机制，一是建立覆盖国家和省市县四级卫生健康和农业农村、野生动物保护等主管部门的 人畜共患传染病防治协作机制，二是在国家层面建立农业农村主管部门和海关总署等部门 防止境外动物疫病输入协作机制。关于人畜共患传染病防治协作机制。长期以来，围绕高致病性禽流感、布病、狂犬病等人畜共患传染病防控，卫生健康、农业农村、林业草原等部门发布了多项政策文件，部门间的信息沟通和措施联动持续开展，已经形成了较为成熟的协作机制。原卫生部、农业部曾发文建立人畜共患病防控协作机制，国务院于2015年批复原国家卫生计生委，同意建立国务院防治重大疾病工作部际联席会议制度。此处作为法定的协调机制固定下来，体现的依然是国家重视公共卫生安全的态度。关于防止境外动物疫病输入协作机制。虽然国家动植物检疫机关（先是质检总局，后是海关总署）与农业农村部在制定禁止进境名录、检疫疫病名录和发布禁令、解禁令等方面共同开展了多项工作，但近十年来小反刍兽疫、非洲猪瘟、牛结节性皮肤病等动物疫病先后传入，说明仍需进一步加强部门协作和联防联控，不断提高监测分析、风险防范的能力和效果，切实防堵境外动物疫病传入。新增这一机制的规定是本次修法的一个亮点，旨在增强动物疫病防控合力。谢谢谢谢 谢谢谢谢
