蒙大《公共政策学》讲义01公共政策的概念体系与发展

公共政策学讲义目 录第一章 公共政策的概念体系与发展1第一节 公共政策学概述1第二节 现代政策研究的缘起及学科发展历程2第三节 公共政策概念的分析5第四节 当代公共政策的基本特征与功能6第五节 公共政策类型6第二章 现代市场经济与公共政策理性8第一节 市场失灵与政府失败：公共政策形成的逻辑起点8第二节 政府失败与政策分析10第三章 公共政策系统与政策行为者12第一节 政策主体12第二节 政策客体20第三节 政策环境21第四节 政策系统的运行22第四章 公共政策问题的提出与认定27第一节 公共政策问题的产生27第二节 政策议程的建立31第五章 公共政策方案的规划与抉择34第一节 政策规划的含义、特征与原则34第二节 公共政策目标的确定35第三节 政策规划中的政策转移38第四节 方案的评估与择优：择案规则39第六章 公共政策执行42第一节 公共政策执行的含义、原则和模型42第二节 公共政策执行的过程和手段44第三节 影响公共政策执行的主要因素45第四节 公共政策执行偏差及其矫正48第七章 公共政策的评估与监控51第一节 政策评估概述51第二节 公共政策评估的方法53第三节 公共政策的监控56第八章 公共政策的稳定、变动与政策周期58第一节 政策稳定与政策变动58第二节 政策变动：调整62第三节 政策变动：终结64第四节 政策周期66第九章 公共政策分析模型67第一节 公共政策研究的理论模型67第二节 公共政策分析的基本方法77第三节 公共决策的现代化与本土化92第一章 公共政策的概念体系与发展第一节 公共政策学概述一、公共政策学公共政策学是这样一门新兴学科，它尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然。二、公共政策学概念的内涵（一）这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。（二）按理性的原则来衡量，这门学科具有准科学的特征。（三）学科内容上公共政策学具有跨学科或多学科交叉、渗透的特征。 （四）这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，十分看重研究工作对公共权力机关的功能活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然为研究目的。 三、为什么学习公共政策学公共政策学是一门具有很强的社会应用性的学科，同时它也是一个需要进行广泛而深入的理论探讨的领域。我们学习和研究公共政策学，其必要性或者基本的意义有以下几个方面： 第一是为了改进政策系统，提高政策质量。 第二是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。第三是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。 第二节 现代政策研究的缘起及学科发展历程一、古代的政策研究我们把从上古时代直到20世纪中期的政策研究，统称为“前公共政策学时期的政策研究”。古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了很大的作用。二、18、19世纪西方国家的政策研究从产业革命前后到第一次世界大战前后，有许多学者和思想家，其中佼佼者如亚当·斯密、克劳塞维茨、卡尔·马克思和马克斯·韦伯等，在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域的发展做出了突出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。三、20世纪前半期学科孕育的历史条件公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形而于20世纪50年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。 （一）系统论、信息论、控制论的产生 （二）决策科学的形成（三）行为科学的形成和行为主义政治学的进展（四）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大 四、学科的诞生及其初步发展1公共政策学的诞生1951年，由美国著名的政治学家勒纳（D. Lerner）和拉斯韦尔共同主编的政策科学：视野与方法的近期发展一书面世。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认做公共政策学诞生的标志。 公共政策学的创立者是拉斯韦尔，他是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。 2公共政策学取得的进展主要是在两个方面：（1）在政策分析的定量方法和技术方面，取得了显著的成就。（2）许多政治学研究者，包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。 五、公共政策学的发展（一）学科发展的新阶段 1.20世纪60年代后期，美国政治学界开始蕴酿着一股对行为主义方法论反叛的情绪，并且立即波及公共政策学。 2.公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔著重新审查公共政策的制定过程、政策科学探索：概念与适用、政策科学构想的出版 。公共政策学在其发展的第二个阶段上，在以下四个方面取得了显著的成就： （1）方法论的多样化。 （2）对政策过程研究的重点的转变。 （3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。 （4）公共政策比较研究开始起步。 （二）学科研究的近期进展 公共政策学科的发源地美国，在以下三个方面取得的进展是应予特别指出的：(一)课题选择的新取向:伦理取向、管理取向、政府改革取向。 (二)方法论的非科学趋向:倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和“诠释学观点”，强调“权变观点” 或“多元思考”。 (三)公共政策学的建制化:学会的成立和专业研究刊物的问世;专门研究机构的建立;大学教育中专业与课程的设置。（三）公共政策学在中国的发展1. 中国共产党从延安时期起就十分重视政策研究。2. 十年“文革”期间，无论是体制内还是体制外，政策研究成了一片空白 。3. 党的十一届三中全会以后，决策科学化与民主化成为全社会现代化建设的迫切要求。于是，公共政策学作为一门新兴学科在中国应运而生。 4. 国外的决策科学和公共政策学的专著相继翻译出版5. 著名大学的政治学与行政管理学系率先在大学本科和硕士研究生培养方案中设置了公共政策学单科或系列课程 。总起来看，到90年代中期，公共政策学在中国已经形成为一门比较完整的学科。 第三节 公共政策概念的分析一、公共政策的本质与属性、构成与结构 （一）本质与属性作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。（二）构成与结构 作为公共政策学研究对象的公共政策，可区分为以下三个层次：1. 具体的个别的政策2. 政策群和政策链3. 政策一般二、政策系统公共政策学的研究对象的第二个基本的方面就是政策系统。对政策系统的研究，有四个突出的问题应予重视：1.直接的政策制定系统中决策者的类别差异。 2.公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性。 3.公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性。4.公共政策制定系统内部的结构。三、政策过程1.决策行为是一个从政策问题的认定到政策目标的达成这样的一个动态过程，这个过程也就是政策系统的运行过程。2. 政策过程研究就是分析政策主体如何认定政策问题，解决这个问题要达到什么目标或目的，为达到目标拟采取什么样的行动方案，该方案的组织可行性和社会可行性如何，哪些因素对方案的实施造成影响。实施结果与政策目标是否一致以及造成这种状况的主要原因，等等 。四、公共政策学的概念体系概念是思维和分析的基本工具。具有统 一的、界定明确、逻辑结构严密的概念体系，是一门学科成熟的标志。公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。 1.核心概念：公共政策、政策系统、决策行为都不是静态的和孤立存在的，而是一个统一的动态过程。而公共政策学的核心概念就是反映这一过程的本质和运动规律的概念集。 2.次级概念：次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。 3.边际概念：边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一系列学科特别是政治科学、管理科学、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科的概念体系中“拿过来”的。 第四节 当代公共政策的基本特征与功能一、基本特征1. 政治性、权威性与强制性2. 公共性与偏好性的统一3. 应然与实然的统一4. 回应性与普遍性的统一二、公共政策的功能1. 管制功能2. 引导功能3. 调控功能4. 分配功能5. 服务功能第五节 公共政策类型一、公共政策形式构成1. 公共政策与法2. 公共政策横向形式构成：立法决策、国家元首决策、行政决策、司法决策、执政党决策3. 公共政策的纵向形式构成：二、公共政策内容构成1. 元政策、基本政策、部门政策2. 战略、策略、战术3. 根据政策内容的分类：（1） 政治政策、经济政策、社会政策、科教文卫政策（2） 分配性政策、调节性政策，等