统一大市场-结构性顽疾中的欧洲治理转型

统一大市场-结构性顽疾中的欧洲治理转型统一大市场:结构性顽疾中的欧洲治理转型编者的话本刊2012年12月（上）、2013年1月（上）“重 新审视欧洲”专题中，王义桅、潘兴明、田德文、陈玉刚、张利华、 伍贻康等学人从欧洲未来走向、欧盟外交与身份认同、欧债危机化解 之道等角度出发，全景式描绘了危机中前行的欧洲文明进程。本期, 我们约请两位本领域著名专家，对欧洲面临的结构性顽疾、发展模式 困境及可能的治理转型方向作进一步深入分析，敬请读者垂注。摘要要想了解欧洲的发展前景，首先需要考察欧洲主权债务危 机的源起，危机给欧洲带来的冲击以及欧洲的应对之策。关于欧债危 机大致有“重债国财政道德缺失论”、“欧元区宏观经济失衡论”、 “欧元区制度架构缺失论”、“金融危机后遗症论或危机输入论”、 “资本主义制度顽疾论”等几种判断，对应这些判断有不同的政策选 择。欧洲选择的是“政策组合”，发展的方向是深化和扩大市场，采 取的主要方式是治理转型。关键词欧债危机欧洲治理转型欧洲发展前景【作者简介】周弘，中国社会科学院学部委员、欧洲研究所所长、研究员，中 国欧洲学会会长。研究方向：欧洲一体化、中欧关系、福利国家及对外援助。主要著作：福利国家向何处去、民族建设、国家转型与欧洲 一体化、外援在中国（合著）、欧洲文明的进程（合著）等。长期以来，欧洲国家以资本、政府和社会协作共存作为主要制度 模式，通过"社会伙伴"（social partners）之间相互制约的关 系，维持了一种干预主义的资本主义国家形态，依靠相对高水平的税 收来支付较健全的社会福利。这种制度模式在国际金融危机和欧洲主 权债务危机的冲击下正经受着巨大的压力和挑战。2007年下半年，发端于美国的次贷危机开始波及欧洲，引发股 市震荡。进入2008年第二季度后，几乎所有欧洲银行的利润率均大 幅度下降，资产急剧缩水，股本回报率骤跌，欧盟27国经济出现了 自1995年以来首次连续五个季度的负增长，消费、投资和出口全线 下滑。受美国房地产业颓势的影响，欧洲房地产业信心受挫，各国房 价不同程度下跌。爱尔兰、英国、西班牙等国房地产泡沫大面积破裂， 银行负债总额飙升；冰岛政府债务超过了 GDP总额，三大银行负债超 过其国内生产总值12倍之多，冰岛濒临“国家破产”。受各国银行 挤压投资泡沫的影响，建筑业全面衰退，失业率大幅攀升。2009年 第一季度，欧盟27国减少了 190多万个就业岗位，欧元区丧失了 122 万个就业岗位，严峻的经济形势导致了严酷的社会形势。为了阻止金融危机蔓延造成的冲击，欧盟各国政府在经济放缓、 税收减少的情况下启动类似凯恩斯主义的经济干预措施，注资银行、 救助房市、刺激就业、提供保障，本来已经寅吃卯粮的政府财政负担 进一步加重。2009年10月，新上台的希腊政府公开了上届政府掩盖 的债务规模，向欧盟和国际货币基金组织提出救助申请，欧元区一些 成员国长期被掩盖的严重债务问题开始呈现冰山一角。此后，葡萄牙、 爱尔兰、西班牙、意大利等国家的债务问题也陆续暴露，国际评级机 构和世界各国媒体应声鹊起，推动一些国家的主权债务的市场融资利 率不断攀升，达到不可持续的程度。受到危机的困扰，爱尔兰、塞浦 路斯、葡萄牙、西班牙、斯洛文尼亚、希腊和意大利等欧盟重债国纷 纷出现政府危机和政府更迭。欧元区进入了多重危机并发的艰难时期, 直到现在还没有过去。关于欧债危机根源的典型观点梳理总体来说，关于欧债危机的根源有“重债国财政道德缺失论”、 “欧元区宏观经济失衡论”、“欧元区制度架构缺失论”、“金融危 机后遗症论或危机输入论”、“资本主义制度顽疾论”等几种主要观 点。关于“重债国财政道德缺失论”的引论有很多。危机发生伊始， 以德国评论者为主并为媒体热衷传播的观点是：一些欧洲重债国缺乏 财政自律、赚少花多，财政状况长期失衡，财政亏空数额巨大，靠借 贷度日。很多评论者认为，希腊发生债务危机是咎由自取，主要原 因是政府长期通过赤字财政维系其庞大低效的公共行政部门和社会 福利，而且税收漏洞过大，逃税问题严重。在选举政治的条件下，对 这些领域里的支出进行削减不仅十分困难，而且会导致政权不稳定。 希腊不仅超前消费，而且还通过“货币掉期交易”和抵押未来收入的 方式掩盖高额公共债务，使希腊在条件不成熟的情况下获准加入了欧 元区。脆弱的希腊财政使得它难以应对国际金融危机的严重冲击。这 种判断导致的直接政策选择是：紧缩财政、大幅度削减社会保障和公 共开支，而这也是目前很多欧盟国家的政策选择。不过，也有人认为， 高社会福利并非债务危机的直接导因，因为陷入危机的南欧国家的社 会保障和福利国家制度并不健全，而以高福利著称的德国和瑞典等国 却安然无恙。一些欧洲知名经济学家还认为，债务危机与财政纪律 的关系也不是直接的，因为除了希腊以外，西班牙和爱尔兰等国家都 遵守了欧盟的财政纪律，在危机爆发前，这些国家的主权债务水平也 都达到或接近马斯特里赫特条约规定标准，但仍难免遭受危机的 打击，欧洲主权债务危机别有他因。另外一种观点认为，欧元区的危机是一种输入性危机。欧洲与美 国的经济贸易投资关系过于密切O美国金融衍生产品的扩张早已波及 到了欧洲，次贷危机也攀枝附叶地蔓延到了欧洲。美国以邻为壑地通 过多轮量化宽松将超量的公共开支转移给包括欧洲在内的美元持有 者，但是作为多国货币联盟的欧元区却没有条件效仿美联储的做法。 除了美国经济衰退给欧洲带来的负面影响以外，国际资本的作用也不 可忽视。国际三大信用评级机构(穆迪、标准普尔和惠誉)每度调低 欧洲国家的国债信用等级，都会引起一连串针对欧洲国家主权债务的 市场炒作，使政府发行国债的保险利率数倍增长，融资能力直线下降， 对冲资本大进大出。针对风起云涌的欧债市场险情，德国和法国于 2010年5月共同向欧盟委员会递交了加强对金融衍生品监管的建议， 要求采取有力措施，打击金融投机活动，欧盟也将金融监管作为应对 危机的重要治理措施之一。第三种观点认为，欧洲债务危机的根源是“资本主义功能失调”。 欧洲左派经济学家和政治家，如赫伯特舒乙(Herbert Schui)等 人认为，在资本主义制度下，大众消费有不断萎缩的趋势，其势不可逆转。国家尝试通过政府财政来消化部分减少的需求，从而导致政府 赤字居高不下，最终形成政府信用危机。从“市场失灵”到“政府 失灵”是资本主义制度的基本发展路向，也是无药可医的顽疾。深陷 危机的政府调节功能明显减弱，但如果只是通过紧缩财政、削减公共 行政开支、压缩公务人员、增加税收、提高税率等方式解救危机，则 势必使社会消费减少，还会引起广泛和强烈的社会反弹，不仅难以规 范市场，而且会进一步引发市场对“国家破产”的担忧，使危机更加 深重。类似凯恩斯主义的救治方法并没有收到明显成效，欧洲需要其 他药方。！一endprint-> <!-startprint->还有一种比较典型的观点是欧元区的宏观经济出现严重失衡，这与欧洲大市场的地 域扩张过快而市场机制发育不足有关。这种观点认为，欧元区财政与 货币不统一是深层原因，但却不是引发危机的根本原因，根本原因是 欧元区内部生产力和竞争力的不均衡。德意志银行首席经济学家托马 斯迈尔(Thomas Mayer)和联合国贸易和发展会议(UNCTAD)首席 经济学家汉纳弗拉斯贝克(Heiner FlassbeclO等人认为，欧元区 的实质性问题在于：同一货币体系下国家之间竞争力不同。南方重债 国普遍存在经济结构不合理，劳动生产力和国际竞争力不高的情况。 欧洲一体化和经济全球化的发展使欧洲境内的产业向北部转移，但是 社会和文化的因素却造成了劳动力流动的障碍。南欧国家面临产业 空洞化的威胁。根据这种判断，如果没有欧元区或欧盟的强有力的财 政转移，欧盟南北发展的失衡将是长期的，南方重债国的恢复道路将 是漫长的。最为常见的一种观点是：欧元区的制度框架先天缺失导致了欧债 危机的爆发。德国经济研究所(IF0)所长汉斯-维尔纳辛(Hans-Werner Sinn)和诺贝尔经济奖得主保罗克鲁格曼(Paul Krugman)是这一观点的典型代表者。他们虽然也认为欧元区的宏观 经济严重失衡是主要问题，但同时认为，欧元本身才是危机爆发的根 本原因，因为欧元引入后的利率趋同态势导致大量资本进入利率较 高的爱尔兰、西班牙、意大利、葡萄牙和希腊等国，在劳动生产力没 有提高的情况下催生了金融、房地产和服务领域的泡沫，通胀和劳动 力成本不断上升，导致这些国家的竞争力被一再削弱；而欧元区的制 度设计使得其成员国无法通过汇率政策来调整生产成本，重获竞争力, 导致经常项目收支严重失衡，而在统一的货币制度内，成员国政府又 无法通过货币政策减少债务负担。前面提到的“博根贝格尔声明” 也持类似观点。简言之，危机的制度原因是欧元区只有统一的货币政 策而没有统一的财政政策，无法模仿成员国的财政行为。因此，要想 保护欧元，就需要推进财政和政治一体化。同样是受制于欧元区的制 度设计和授权限制，欧盟和欧元区在危机中反应迟缓，救助方案出台 迟缓，导致市场对主权债务的信心一路下跌，投机炒作趁机泛滥。此 外，欧元区统一的货币政策和分散的财政政策这个制度漏洞本身就很 容易成为金融市场突击对象。甚至有人认为，欧元区的这种制度设计 从一开始就是一种阴谋，是欧元区的缔造者们为了推动欧洲联合，故 意在条件不成熟的时候推出货币联盟，并等待危机到来，以借助危机 造成的压力推进欧盟的财政和政治一体化。欧盟和欧元区治理改革要旨及方向认识欧债危机的根源可以帮助我们更好地理解欧盟的治理改革 措施，从而帮助我们判断欧盟未来发展的路向。欧盟和欧元区的应对 措施大致可分为两个层次：在成员国层面加强财政纪律，在欧洲层面 建立机制。关于欧盟的治理改革有很多论述，比较全面的阐述是陈新 发表在欧洲研究2012年第3期（上）的“欧债危机：治理困境 和应对举措”。该文比较全面地介绍了欧盟层面为应对欧债危机而采 取的治理措施，包括欧盟层面的预算监督和自动惩罚机制、欧洲中央 银行的“准最后贷款人身份”、欧洲层面的救助机制（即建立“防火 墙”）、欧元区国家之间的政治认同以及法律建设，等等。如果把 成员国层面的治理措施也加进去，那么欧盟和欧元区在欧债危机爆发 以后所采取的治理措施大致可以归纳如下。严明财政纪律，加强预算监督，启动自动惩罚机制。自从欧洲一 些国家爆发了主权债务危机以后，欧元区和欧盟的成员国争先恐后地 实施财政紧缩政策，紧缩财政蔚成时尚。爱尔兰、希腊、葡萄牙、西 班牙和意大利等欧盟的重债国家分别出台了大规模的财政开支紧缩 计划。爱尔兰政府一边增加税收，一边实行公务员减薪政策，降低社 会保障津贴，压缩公共开支和公共投资建设。希腊政府为了获得欧盟 和国际货币基金组织的贷款资助而陆续出台财政紧缩措施，将法定退 休年龄延长到65岁，并且自2020年以后每3年根据预期寿命自动延 长退休年龄，自2015年起将缴纳养老金的年限从37年延长到40年。 在劳动力市场方面采取了降低劳工标准的措施：将新工人的试用期从 1个月延长到12个月，降低21岁以下青年工人的最低工资，使解雇 工人更加容易。2012年，希腊议会顶着民众的抗议示威通过了新的 财政紧缩法案。葡萄牙政府的措施包括冻结公务员工资，降低社会保 险支出，压缩公共投资项目，实行私有化等。西班牙政府每年裁减约 1.3万名公务员，将增值税税率从16%提高到18%,将退休年龄从65 岁延长至67岁。意大利政府大举压缩医疗卫生部门开支。到目前， 南欧国家的工资水平分别有了大幅度下降，西班牙18岁32岁青年 的工资水平已经降到每月830欧元。有趣的是，参与紧缩的不只是重债国，其他欧盟国家也加入了削 减的阵营：德国的财政紧缩措施包括削减军费、让公务员队伍自然减 员等，还大幅提高医疗保险金缴纳比例，大幅削减社会福利开支，并 减少对失业者的救济，取消失业者特殊补贴，迫使失业者回