我国宪法文本之“依照法律”的含义及其内在逻辑

我国宪法文本之“依照法律”的含义及其内在逻辑作者：林孝文 摘要: 我国现行宪法文本中存在着大量的“依照法律 ”的表述。通过宪法文本的解释方法，可以确定“依照法律”系指“依照全国人大及其常委会制定的规范性法律文件”，从中可以推断出我国宪法的内在逻辑，表明人民代表机关权威最高性和无限性。并由此可以推导出三个结论：人民代表机关无须法律制约；国家机关之间不存在充分的权力制约关系；宪法权利受法律的严格制约。关键词: 依照法律，宪法文本，宪法逻辑，违宪审查，宪法权利“依照法律”的表述在我国宪法文本中大量存在，但学者对此没有表示太多的学术关注。笔者通过分析和统计我国宪法文本中“依照法律”的表述，试图对以下问题进行探讨：我国宪法文本中“依照法律”的含义是什么？如此之多的“依照法律”背后掩盖着怎样的宪法逻辑？从这些宪法逻辑中可以推导出什么样的结论？这三个问题相互关联，层层推进。对这些问题的回答，不仅关系到对我国宪法文本中宪法规范的正确理解，而且还关系到我国法律制度的建构与实施。因此，通过对“依照法律”含义的阐释以及分析其背后的宪法逻辑，一方面可以发现我国宪法理论的内在理路，另一方面则是我们重新认识和理清社会主义宪法基本理论的一个重要窗口。一、我国宪法中“依照法律”的表述及其统计我国现行宪法文本中出现了大量“依照法律”的表述，笔者对此进行了如下统计。当然，在统计的时候，还应注意到与“依照法律”表述有所差别，但是其基本含义和功能与之相同的情形。(1)直接以“依照法律”的形式表述的宪法条文。它们依次是：第 2 条第 3 款，第 10 条第3 款、第 4 款，第 13 条第 1 款、第 2 款，第 16 条第 2 款，第 17 条第 2 款，第 19 条第 4 款，第 34 条，第 40 条，第 41 条第 3 款，第 44 条，第 55 条，第 56 条，第 72 条，第 73 条，第77 条，第 89 条第 16 项、第 17 项，第 91 条第 2 款，第 99 条第 1 款、第 3 款，第 102 条第 2款，第 104 条，第 107 条，第 109 条，第 126 条，第 131 条，总共出现了 28 次，分布在 24 个条文里面，约占宪法条文总数（138 条）的 17.4%。(2)表述为“由法律规定”的宪法条文。它们依次是：第 9 条第 1 款，第 10 条第 1 款，第59 条第 3 款，第 78 条，第 86 条第 3 款，第 95 条第 2 款、第 3 款，第 97 条第 2 款，第 111条第 1 款，第 124 条第 3 款，第 130 条第 3 款，总共出现了 11 次，分布在 10 个宪法条文里面，约占宪法条文总数的 7.2%。(3)表述为“在法律规定的范围内”的宪法条文。它们依次是：第 8 条第 1 款，第 11 条第1 款，第 16 条第 1 款，总共出现了 3 次，分布在 3 个宪法条文里面，约占宪法条文总数的2.2%。(4)表述为“根据法律”的宪法条文，在宪法文本中只出现了 1 次，即第 90 条第 2 款，约占宪法条文总数的 0.7%。(5)表述为“根据宪法和法律”的宪法条文。在宪法文本中只出现了 1 次，即第 89 条第 1项，约占宪法条文总数的 0.7%。(6)表述为“在法律面前”的宪法条文。在宪法文本中只出现了 1 次，即第 33 条第 2 款，约占宪法条文总数的 0.7%。根据以上统计，可以得出这样的结论：我国宪法文本中出现“依照法律”的情形总计达45 次，分布在 37 个宪法条文里面，约占宪法条文总数的 26.8%。平均不到 4 个宪法条文中就有 1 条出现了“依照法律”的情形。从这些条文在宪法文本中的分布情况来看，主要分布在宪法前 3 章之中：第一章总纲有 9 条，占宪法条文总数的 6.5%，占该章条文（计 32 条）的 28.1%；第二章公民基本权利和义务有 7 条，占宪法条文总数的 3.1%，占该章条文（计 24条）的 29.2%；第三章国家机构有 21 条，占宪法条文总数的 15.2%，占该章条文（计 79 条）的 26.6%。由此可见，各章中的“依照法律”条文数目从低至高的排列顺序是：第二章、第一章、第三章。二、“依照法律”的具体含义“依照法律”出现频率如此之高，其含义到底是什么？“依照法律”是由“依照”和“法律”两个词语构成的短语。“依照”一词在汉语中一般作介词使用，与“按照”“依据”“根据”“由”等词的含义相同。因此，笔者在上文中就已经指出，“根据法律”“由法律规定”“在法律规定的范围内”等表述与“依照法律”的含义基本相同。其根据就在于此。在法律上，“依照”一词也很少出现歧义。因此，在阐释“依照法律”的含义时其关键是对“法律”的理解。“法律”在我国现有宪法文本上需要作何种解释？这是一个颇具争议的问题。关于“法律”的含义，我国学界或在日常使用时一直含混不清。一般认为，法律有狭义与广义之别。狭义的法律仅指全国人大及其常委会制定的规范性法律文件；广义的法律则除开全国人大及其常委会制定的法律之外，还包括国务院、国务院各部委制定的行政法规、规章，以及地方有关权力机关与行政机关制定的地方性法规、规章等。这样看来，同是“法律”，它所包含的范围差别非常大。我们日常使用该词时，“法律”的含义一般都很笼统。事实上，也无需做出严格的界定。但在较为严谨的法学研究上，尤其是在立法上，“法律”不仅是一个可以界定的词，而且是一个必须加以界定和区别的词。如果不加区别地使用该词，不仅会造成我们对“法律”的诸多误解，而且还会引发制度的混乱。那么，应如何理解在我国宪法文本中所使用的“法律”一词？是广义还是狭义上使用“法律”，或者两者都不是？对宪法文本中语词的理解，离不开该词所处的语言环境（语境），即宪法文本。宪法文本又可以细化为具体的宪法条文和由诸多宪法条文组成的宪法文本整体。为此，笔者将在具体宪法条文中解释“法律”一词含义的方法，称之为语境解释的方法；在整个宪法文本中解释“法律”一词含义的方法，称之为系统解释的方法。语境解释的方法，可以确定“法律”一词在具体语句中的含义；系统的解释方法，可以确定“法律”一词在整个文本的含义。两种解释方法相互依存，共同支持着对“法律”一词在宪法文本中含义的理解。根据上述确定的基本方法，我们可以对宪法文本中的“法律”作出如下分析。据统计，在我国宪法文本中“法律”一词共出现了 82 次。根据系统解释的方法，在同一个宪法文本，同一语词具有相同的含义。因此，可以推断出这 82 处中的“法律”一词具有相同的含义。由于宪法文本表述的限制，不可能在每个出现“法律”一语的地方都有一个比较明确的说明。因此，我们需要在宪法文本中寻找较好确定“法律”含义的地方作为切入口。笔者主要选择以下几处的“法律”来入手。(1)宪法第 5 条第 3 款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”(2)宪法第 5 条第 4 款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”(3)宪法第 62 条的前 3 项规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法；（二）监督宪法的实施；（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”(4)宪法第 67 条的前 4 项：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；。”(5)宪法第 80 条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律。”(6)宪法第 89 条第 1 项规定：“国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。”(7)宪法第 99 条第 1 款规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”根据以上从宪法文本中罗列出来的关于“法律”的语境，我们可以作如下分析：第一，上述罗列的(1)(7)中都把法律、行政法规、地方性法规等相并列，这就充分说明这里的“法律”与行政法规、地方性法规等是作了严格区分的，并不能混为一谈。第二，上述罗列的(2)(6)(7)中把“法律”与“宪法”也作了区分，这说明，宪法和法律也有一定区别。第三，上述罗列的(3)(4)(6)中则更加具体地明确了全国人大、全国人大常委会制定的是“法律”，国务院根据宪法和法律制定行政法规等。第四，上述罗列的(5)进一步确认了法律是由全国人大及其常委会制定出来的规范性文件。根据这些内容，我们完全可以推断出：我国宪法文本中的“法律”仅指全国人大及其常委会制定的规范性文件，不包含其他国家机关制定的行政法规、地方性法规等规范性文件。据此，我们可以根据“同一法律文本同一术语应该具有同一含义”这一原则进一步推断出，在宪法文本中出现的“法律”大多数是指这个含义。于是，“依照法律”的含义就可以具体解释为“依照全国人大及其常委会制定的规范性法律文件”。上述对“法律”的解释，对实践中法律制度的建构有着特别重要的意义。例如，我国宪法第 56 条所规定的“依照法律纳税的义务”，自然就应该解释为依照全国人大及其常委会制定的法律才能成为纳税的法律依据。国务院、财政部门、地方政府等就不能设定纳税的法律义务。可惜的是，我们的纳税义务大多是由行政法规、规章等设定的，在某种程度上来说这是一种违宪行为。现在的问题是，这里的“法律”是否包括了“宪法”？由于上述的(2)(6)(7)三项内容把“宪法”“法律”作了并列例举，因此，这里的“法律”应该不包括“宪法”在内。但是在没有具体列举时，“法律”应做如何解释，颇成问题。以宪法第 126 条为例，童之伟教授在解释该条中的“法律”一词时，指出这里的“法律”不包含“宪法”，他认为：“依照法律规定6 个字中，法律二字是狭义的，不包括宪法在内，对此，我们以人民法院为例，简单考察一下就会明了。”1(23)但是蔡定剑先生在解释宪法第 126 条时，则把“宪法”纳入到“法律”之中。他指出，这里的“法律”是狭义的，具体指宪法、人民法院组织法刑事诉讼法民事诉讼法行政诉讼法等。它包含两方面的含义：一是法院的独立审判权依法取得，并依法获得保障；二是要对独立审判权作出限制或干涉，也应有法律的规定。2(441)我国宪法文本的“法律”是否包含了“宪法”？笔者认为还需要具体情况具体分析，在明确罗列了“宪法”和“法律”的地方，“法律”就不包含“宪法”；在笼统地表述“法律”的地方，“法律”可能包含了“宪法”。这难道没有违反上述同一语词在同一宪法文本中应该具有相同含义的原则吗？事实上，适用该原则的前提是，宪法文本中没有对这些语词做出具体解释。如果对一些语词在宪法文本中有明确的说明，应该以这些说明为准。我国宪法序言第13 自然段有这样的表述：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”这里就明确地说明了宪法是法律的形式，是法律之一种。因此，如果在没有明确罗列出“宪法”“法律”的时候，把“法律”解释成为包含“宪法”的“法律”显得更为合理。还是以宪法第 126 条为例，如果把“人民法院依照法律规定独立行使审判权”中的“法律”理解成为不包括“宪法”在内的“法律”，就会得出法院在审判中不能适用宪法的结论。1(24)事实上，这样的理解是有偏颇的。法院的独立审判权不仅是法律所规定的，更为宪法所赋予。综上述，“依照法律”在我国宪法文本中可能出现两种含义：一是在一般情形下尤其是把“法律”与“宪法”“行政法规”等并列使用时，“依照法律”的含义为“依照全国人大及其常委会制定的规范性法律文件”；二是在笼统地使用“法律”一词时，“依照法