美国政府能源政策效果评估及前景预期

在执政近3年之后，特朗普政府仍继续将优先发展化石能源作为其能源政策，同时忽视可再生能源开发和气候变化问题。这些政策对美国化石能源行业的快速发展起了重大推动作用，并使美国逐渐接近能源独立的目标。但特朗普政府仍无法改变煤炭行业衰落的趋势，特朗普政府能源政策面临核电产业缺乏支持力度、能源基础设施建设滞后、美国炼油设施错配、忽视清洁能源技术发展、损害美国环境的问题。由于美国民众和两党在能源政策上存在明显分歧，环境保护和气候变化对共和党人来说是可忽略的议题，却是民主党人最关心的议题之一，未来的能源政策仍可能出现大幅度左右摇摆。由于美国两党在能源政策上仍然存在某些共识，美国能源行业发展的大趋势不会受到政策摇摆的严重影响。01特朗普政府能源政策的实施与成效1.1推行优先发展化石能源政策特朗普政府执政3年以来不遗余力地推行优先发展化石能源的政策。特朗普和共和党在2017年实行的大规模减税使化石能源企业受益巨大。采矿和油气产业是减税政策受益最大的行业之一，17家美国油气公司将从中直接获益250亿美元。仅在2018年，石油巨头雪佛龙公司就获得2.9亿美元的税收减免，石油工程技术服务公司哈里伯顿获得3.2亿美元。在联邦政府各部门预算普遍被削减的情况下，化石能源行业仍能得到大量财政支持，在2020财年预算中，能源部和环境保护署的预算分别被削减了11%和31%，但化石能源研究办公室的预算增加了12%。1.2放松对化石能源生产的管制特朗普政府仍在继续放松对化石能源生产的管制。从特朗普入主白宫至今，美国联邦政府已经废除了10项与空气污染和排放有关的管制规定、9项与油气钻井和开采有关的规定，还有14项和9项分别与空气污染和排放以及油气钻井和开采有关的管制规定正在处理过程中。除了退出巴黎协定和废除奥巴马政府的清洁电力计划之外，这些去管制措施还包括不再要求油气公司报告甲烷排放、不再要求新建燃煤电厂捕获碳排放、放宽对水力压裂法和近海采油的限制、批准拱顶石管道（Keystone Pipeline）和达科他管道（Dakota Pipeline）项目建设等。1.3政策支持促进了美国化石能源生产特朗普政府的政策支持有力推动了美国化石能源的生产。美国的石油产量自特朗普执政后由跌转升，2016年日均产量为883万桶，预计2019年将达到1197万桶。美国石油产量增长主要来自页岩油开采，其中大部分产自得克萨斯州西部和新墨西哥州东部地区的二叠纪盆地。美国天然气产量的增长同样迅猛，2016年的产量为26.6万亿立方英尺，预计2019年将达到33.5万亿立方英尺。天然气产量的增长同样主要来自二叠纪盆地的页岩油气层。1.4油气产量的快速增长推动美国实现能源独立美国近年来油气产量的快速增长正在推动美国逐步接近能源独立。美国自1953年以来一直是能源净进口国。虽然尼克松、卡特、小布什等多届美国政府都把能源独立作为美国能源政策的目标，但直到最近10年，页岩油气革命才使得这一战略的实现变为可能。特朗普上台后一直在努力推动美国的能源独立和出口。2017年美国已成为天然气净出口国，主要形式是液化天然气出口，2019年美国的天然气出口量将达到5.14万亿立方英尺，约占产量的15%。预计美国将在2020年成为能源净出口国，2021年成为石油净出口国。这比特朗普上台之前的预测要快得多，当时认为美国要到2026年才能成为能源净出口国，而且在未来的30年里都无法实现石油净出口。1.5化石能源产量的迅速增长改变世界能源格局化石能源产量的迅速增长有力地改变了当今世界能源格局和地缘政治。美国已在2011年超过俄罗斯成为世界最大的天然气生产国，在2018年超越沙特阿拉伯成为世界最大的石油生产国；美国在2019年5月成为第三大液化天然气出口国，预计将在2025年超越卡塔尔和澳大利亚成为世界第一大出口国。中国、日本、韩国所在的亚太地区是美国液化天然气的最大出口市场，占到其出口总量的约45%。美国页岩油的开采盈利平衡点已经降到30美元/桶，产量最大的二叠纪盆地的盈利平衡点甚至降至16.5美元/桶。开采成本的显著下降极大地提高了美国石油在国际市场上的竞争力。美国的石油出口在2018年达到平均每天200万桶，正日益引领全球石油供应的增长。在欧佩克努力减产以控制国际油价下跌之时，美国石油出口的快速增长有力地压低了油价。美国的“能源新现实主义”战略正在利用“石油武器”来改变全球的力量平衡，油气产量的大幅度增长使美国在与俄罗斯、伊朗和委内瑞拉的对抗中处于更为有利的地位，也降低了美国在中东地区对沙特阿拉伯的依赖，削弱了欧佩克在国际石油供应方面的话语权。01特朗普政府能源政策遇到的问题2.1难以挽回煤炭产业衰落趋势特朗普政府对化石能源的大力支持仍不足以挽回美国煤炭产业的衰落。煤炭产业对特朗普具有重要的政治和象征意义。从竞选之初，他就承诺将复兴美国长期低迷的煤炭产业，救助陷入困境的煤炭工人，争取该行业的捐助和选票，他还反复称颂“美丽清洁的煤炭”。然而，美国煤炭产量在特朗普执政期间仍在持续下跌，2018年产量比上年减少了2.5%，2019年将减少10%。2019年的产量预计只有6.8亿短吨，不到10年前的60%。美国的煤炭出口量从2016年的0.6亿短吨激增到2018年的1.15亿短吨之后，预计2019年将减少到0.92亿短吨，今后也很难有明显增长。美国煤炭产业衰落的主要原因是国内消费量的持续下降，特别是发电用煤量的大幅度减少。2018年电厂用煤6.36亿短吨，比上年减少6%，煤炭发电量只占总发电量的27%。2018年是美国关闭燃煤电厂数量最多的一年，按装机容量计算是关闭燃煤发电历史第二多的一年。这很大程度上是由于市场压力所致，包括天然气和可再生能源的产量快速增长，煤炭发电越来越缺乏价格竞争力。2018年美国煤炭发电每兆瓦时的平准化成本为2745美元，而海岸风电的无补贴成本仅为2956美元，太阳能发电的无补贴成本也只有3644美元。2.2核电产业缺乏支持力度特朗普政府对美国核电产业缺乏支持力度。核电是特朗普偏爱的能源之一，他曾反复表示要重振美国核电，其核能政策兼顾了“保持国家核优势”的长期战略和“救助现有核电”的短期目标，然而目前美国核电行业只是处于勉强重启的阶段。自从1979年三里岛核事故发生后，由于安全成本上升和其他能源的竞争，美国核电没有一座民用核反应堆开工。在此期间，唯一交付使用的核反应堆还是1973年开工建设的，至2016年才完工。直到2012年美国核能管理委员会才批准新建4台AP1000核电机组，即V.C Summer项目和Vogtle项目。但2017年，V.C Summer核电项目的两台机组建设被业主关停；Vogtle核电项目的供应商西屋电气申请了破产保护，在更换管理方后，该项目的两台机组得以继续建设，比原计划晚了5年，建设成本也几乎翻了一番升至280亿美元。美国能源部于2019年3月决定为该项目提供进一步的贷款担保，特朗普却打算在最新的能源部预算中取消贷款担保项目。Vogtle项目建设对美国核电技术的发展至关重要，但整体来说美国核电行业仍举步维艰。电力需求增长缓慢，天然气和可再生能源发电成本显著下降，而新建核电厂每兆瓦时的平准化成本高达112189美元，这些因素都导致核电企业缺乏自身发展的积极性，政府和企业都不愿投入大量资金进行改造和新建。2.3能源基础设施建设滞后美国能源基础设施建设的滞后仍严重限制油气出口。位于路易斯安那州的萨宾帕斯液化天然气出口设施生产线在2016年投入使用后，美国才开始出口液化天然气。该项目的出口能力达到30亿立方英尺/日。截至2019年8月，美国共有4个液化天然气项目、9条生产线投入运营，液化天然气合计出口能力为54亿立方英尺/日。预计到2020年底美国液化天然气出口能力将增加到89亿立方英尺/日。虽然出口基础设施发展很快，但相对于美国天然气产量的增长，出口增长仍显滞后。特别是亚太地区已成为美国液化天然气的最大出口市场，由于环保组织的反对，美国西海岸至今未能建成相关出口设施，而且未来的项目建设也都集中在东海岸。由于距离较远，加上巴拿马运河的通行能力有限，美国天然气在亚太地区的竞争优势受到限制。2.4美国炼油设施错配对美国炼油设施的错配也导致美国仍在继续大量进口原油。虽然美国即将成为石油净出口国，但2018年每天进口的石油量仍接近1000万桶，与美国国内石油产量相当。自20世纪80年代以来，由于世界范围内轻质油缺乏，美国多数炼油厂都被改造为用于加工重质油，但美国近年来增加的石油产量主要来自轻质页岩油，对此美国还需把炼油厂重新改造回去。尽管改造在快速进行，但是美国国内石油产出和炼油厂的需求之间仍存在严重错配，导致美国仍需要从加拿大、沙特阿拉伯、墨西哥、委内瑞拉和伊拉克大量进口石油。这使得美国仍难免受国际石油价格波动的严重影响，美国的“石油武器”也难以充分发挥其潜能。2.5忽视清洁能源技术发展特朗普政府对清洁能源技术的忽视可能导致美国在这个领域失去全球领先地位。特朗普对新能源产业和技术缺乏兴趣，其唯一关注的新能源技术只有清洁煤技术。特朗普政府已经多次削减联邦对新能源技术研发的资金投入。在2020年的联邦预算中，能源部能源效率和可再生能源办公室的经费被削减了87%，从23亿美元减少到3.43亿；国防部高级研究规划署中的能源项目也将被取消。被特朗普政府忽视的一个重要新能源技术是电池储能技术。当前，全球电池储能正处于爆发的关键点，许多国家的政府都在鼓励用新能源汽车取代传统燃油汽车。虽然特朗普政府曾声称储能技术关乎国家安全，国会也通过了三项与储能有关的法律，但并没有制定投资税收抵免等优惠政策。特朗普还对从中国进口的锂电池征收25%的关税，导致美国的储能系统成本可能增加15%。特朗普政府鼓励油气生产、放松燃油车排放和能效标准、减少对新能源汽车的补贴等举措，降低了美国新能源汽车的吸引力和竞争力。2.6损坏美国环境特朗普政府的能源政策还会损害美国的环境。特朗普上台至今共取消了53项环境管制措施，另有32项正在处理过程中。这些举措包括放宽对温室气体和有毒物质排放的限制、扩大化石能源开采范围、减少对濒危动植物的保护等，目的主要是为其化石能源政策让路。他还大力削减环境保护署的预算和员工人数，导致目前该部门的员工人数减少到1988年以来的最低点。特朗普政府在2017年取消了奥巴马政府制定的清洁电力计划，其环境保护署在2018年提出了替代性的可负担清洁能源计划，前者要求到2030年将美国发电厂的温室气体排放量在2005年的基础上减少32%，而后者仅要求降低1.5%。特朗普政府的能源政策实际上使美国多年来不断减少的碳排放趋势发生了逆转，2018年美国的碳排放总量增长了2.7%，这是2010年以来的最大年度增幅。发电、交通、工业和建筑四大部门的碳排放量都出现了明显增长。发电行业的碳排放量增长尤其显著，2017年减少了7800万吨二氧化碳排放，2018年反而增加了2000万吨。02对未来美国能源发展前景的预期由于美国民众和两党在能源政策上存在明显分歧，环境保护和气候变化对共和党人来说是可忽略的议题，却是民主党人最关心的议题之一，未来的能源政策仍可能出现大幅度左右摇摆。由于美国两党在能源政策上仍然存在某些共识，美国能源行业发展的大趋势不会受到政策摇摆的严重影响。首先，美国两党能源政策异中有同。在美国两党能源政策的分歧背后，仍然存在不少共识。共和党虽然主要关心化石能源，但没法完全忽视或打压新能源的发展势头，它主要是取消了政府在其中的推动作用，打算完全交由市场力量去发展。民主党虽然口头上要求限制甚至禁止化石能