美国环境保护政策综述20111017

. . . 美国的国民生产总值一直占世界首位，它的各种资源消耗也占了世界很大比例，钢和粮食消耗都占全球的，能源占，1它在制造污染方面负有重大 责任。当前环境保护已经成为全球瞩目的头等大事，美国将如何行动为各国政府所关切。过去年来美国在治理环境方面有显著的成绩，它的经验也将为后来者所 汲取。本文将从三个方面介绍和讨论美国的环境保护政策，即环境政策的沿革，环境保护的经济效益，成绩和展望。一、美国环境政策的沿革环境污染是随工业生产的发展而严重起来的。美国工业生产的迅速发展始于19世纪初，在这以后的几十年中发明和自己制造了蒸汽机车和轮船、轧棉机、快 速印刷机、电梯、缝纫机和照相机。但技术发明之所以能成为促进工业生产的推动力，尤其是技术发明之所以能够出现并结合社会消费和生产的需要，则是自由贸易 和独立企业的制度，加上政府对商业非法活动的严厉态度。世纪中叶出现了以配件互换为基础的大规模工业生产，2工业污染也随之严重起来。上世纪末污 染最严重的两个大城市是芝加哥和匹兹堡，芝加哥河上的油脂形成了“液体彩虹”；匹兹堡市的居民每年由于空气污浊而多支付万美元的洗衣费。3但那 时人们对环境污染的危害性没有足够认识，反而以为排黑烟的烟囱是走向兴旺和富裕的标志。首先迫使人们正视的环境问题不是空气和水的污染，而是垃圾的堆放。 在年联邦立法机构通过了垃圾管理法，禁止向通行航道倾倒废物，目的是保证航道的畅通。本世纪的年，美国经济增长倍，人口增长.倍。到年为止，各种物资的消耗增长惊人，石油增加了倍，钢增加倍，纸增长 倍，苛性碱增长倍。4在此期间还有两件对环境污染有重大关系的事，一是人口不断集中。因为工业和交换的发达要求节约交通运输费用和信息费用， 而空间的隔绝是造成这些费用昂贵的主要原因。所以工商业发达的结果是美国的人口集中在不到的土地上，其中最密集的的土地居住了的人 口。5人口拥挤使环境的负担加重。另一件事是小汽车的大量普及，汽车排气的污染构成城市中空气污染物的。6所以在年代洛杉矶出现了严重 的光化学污染事件。但70年代以来美国的经济结构出现了重要变化，即物质生产在国民生产总值中占的比例不断降低，服务业占的比例不断上升。这二者占国民生 产总值的百分比从（年），（年），（年）到（年）。7服务业产生的污染物 比较少，它的比重加大，说明污染物的增加速度低于国民生产总值的增加速度。另一情况是人口不再朝都市集中，年城市人口和农村人口的比例是 .；年城市人口增加，比例变为.；年稳定在.；而近年来出现了城市人口朝农村倒流。 8这些都从客观上减轻了环境的负担，再加美国人民日益重视环境品质的改善，美国政府也必得顺从民心，本届总统布什竞选时曾宣称自己将是环境保护总统。美国经济的发展主要不是靠政府，而是靠私人企业和劳动大军共同形成的经济制度，政府的作用只是通过政权维护这个制度。然而环境保护却不能靠这种制度自动提 供，因为对环境的享受或受环境的侵袭不是通过市场上的买卖关系实现的，换句话说，市场对此无能为力。甚至相反，企业为了追求利润，可以不顾对环境的污染。 所以政府制订保护环境的政策成为必要。年联邦政府制订了油污染法案（Oil Pollution Act），禁止向沿海水域排泄石油。年通过了“水污染控制法案”（Water Pollution Control Act），法案主要授权州或地方政府处理当地的水污染问题，要求公共健康服务局（Public Health Service）协调有关环境保护的科研、技术信息提供服务，只有跨州水域的污染纠纷由联邦政府解决。该法案于 ，及通过了修正案，扩大了联邦政府的干预围，并包含了硬性管制和经济手段 的处理条款。随着水污染事件的增加，为了有效地执行法案，按年的修正案建立了“水污染控制管理局”。此局以后并入务部，但空气污染问题到 年为止一直归健康、教育和福利部管。年还通过了“水质法”（Water Quality Act），明确立法的目的是通过国家政策来防止水质污染。“水质法”要求各州首先计划各段州际水域之用途，其次联邦环保局按用途定出水的品质标准 （Water Quality Criteria），最后是州政府拟订达到该标准的详细计划。但由于联邦政府缺乏直接干预的立法依据，“水质法”对改善水质的作用甚为有限。年初尼克松总统签署了由国会通过的“国家环境政策法案”（National Environmental Policy Act或简称NEPA）。该法案有两项主要容，宣称改善环境品质是联邦政府的责任，一是规定了国家的环境政策，要求联邦政府的计划和活动都应作成详尽的 环境影响评价报告书。二是成立环境品质委员会（Council on Environmental Quality, 简称）。同年颁布了管制规则（ Regulation ），其主要容是规定了环境影响评价书的详细容，同时提出减少繁文缛节，提高环保决策的效率及提高决策质量的办法。年代以来，联邦政府对污染管制的态度转向严厉，这可从水污染法案的演变中体现出来。在年代以前立法的前提是承认工业生产和社会发展必然造成 对水体的污染，因而污染是不可避免的。污染控制立法的目的只是将污染程度限制在可接受的围。但，及三次关于污染控制法案的修 正，规定了最终目的要达到可航行水域的“零污染”，并提出首先实现“可垂钓，可游泳”的中间目标。“水污染控制法”提出两阶段的改进水质的技术措施。第一阶段要求企业采用“现代最佳实用技术”（the best practical control technology currently available）来降低排出的污染物含量；第二阶段采用“经济上可实现的最佳技术”（the best available technology economically achievable）来减少污染物排出。这两种技术的主要区别在于：前一种是现在就可实现的，并要求各企业在年月日以前采用；后一种是若干 年可以实现的，企业应在年月日以前采用（年修改法案中将限期都延展了一年左右）。它们的共同点是都必须为最佳技术，即在各种技术中 比较结果是最佳的。所谓最佳，包括技术上可能和经济上合理。尤其是第二阶段的要求明确指出“经济上可实现”的。法案通过规定采用何种技术来实现减少污染排 放，而不是单纯规定一个排放标准。所以规定十分详尽，使得执行上有章可循。同时法案又允许按各企业的具体情况对污染排放标准作适当调整，即考虑设备的剩余 使用寿命，生产流程，降低污染排放所需成本，污染造成的损害程度等变通环保技术的使用。这一变通的权力归联邦环境保护局，所以环保局的权限很大。这种灵活 性可以使环保措施的经济效益得以提高，但只有在政府廉洁公正时才能有效，否则容易成为走后门钻空子，甚至贪污的机会。对于故意或过失违反排放标准的人可处 以一年以下的徒刑，屡犯者可处二年以下徒刑；并处以每日至美元的罚款。对于公有污水（主要指都市下水道污水），违反排放标准时罚款是无效的，因为罚款仍由市政府出钱，责任者将无动于衷，更不能采取停工歇业一类的处理办法。所 以出现行为时先由环保部门与业务主管共同制订改进办法，如果改进办法被故意拖延，则法院可下令污水处理厂或其上级主管进行全面整顿。污水处理厂的投资 费用联邦政府可以拨款不超过全额之帮助地方政府。法案对企业之污水排入城市污水系统有严格限制，以防止企业利用联邦补助投资转嫁生产成本。水体污染 至今仍缺乏对策的一个主要方面是非点污染源，或曰泛污染源的污染问题。这主要是指农业灌溉回流水及都市暴雨后的洪水。对付这类污染的办法是区域规划加上改 变生产方式，其实施责任在各州，且联邦政府拨款补助兴建地方污水处理厂的条件之一是当地政府实施区域规划以控制泛污染源。但由于泛污染源之监测困难，污染 源的追踪和分析容易引起争议，故收效基微。9在空气污染控制方面，最早的联邦法是年制订的，但目的只在向州或地方政府提供技术帮助和科研支持。年的洁净空气法案除了帮助各州改 进对空气污染的控制之外，还规定联邦政府有权解决各州间的污染纠纷。年的修正法案规定了年起生效的汽车排气污染限度。年通过空气 品质法案，规定设立总统空气品质顾问委员，并指定研究喷气飞机排气的污染问题，但对控制空气污染并无实质性的要求。最重要的是年通过的洁净空气法案，其主要容包括：从年起（后改为年）新出厂的汽车碳氢化合物及一氧化碳排量要比 年允许的水平减少；规定了全国统一的空气污染标准，要求各州于四至六年期达到此标准。对于故意犯可处以五万美元罚金及二年以下徒刑，且任一公民或 组织都可以投诉联邦法院控告造成空气污染的责任者（包括美国政府）。该法案还拨款亿美元给州政府用于三年空气污染的研究。美国的环境保护局也是 年由尼克松总统要求国会同意设立的。关于空气污染，国家订有两个标准，一是大气标准，二是排放标准。大气标准由国家环保局报国会指定的“清洁空气科学顾问委员会”审核批准后执行，每五 年修改一次。此标准并非全国一律，而是对于工业化程度较少，因而污染较轻的地区有更严格的要求。但该标准却并未照顾到人口密度对污染限度的要求。按理人口 密集处对空气洁净的要求应比地广人稀处的要求更严格些，因为空气洁净的效益显然与人口密度成正比，但全国标准未予考虑。法案还要求各州政府必须根据联邦标 准拟订一改进空气质量的执行方案，并严格实施。年的空气污染控制修正法案对改善空气质量下的决心很大，定的目标很高，而对其负面的经济后果考虑不 足，结果是到年即原定达到标准的期限时，多数州没有实现原定目标。10年的修正案将达标日期宽限到年，个别情况可延期到 年。但年代之后不论水污染或空气污染的治理方针有了不少新的发展，其特点是考虑经济效益，下一节中将对此作较详细的介绍。在空气品质管理中另一个新出现的情况是对温室气体的控制。造成温室效应使地球气候变暖的各种气体中#-2负有一半的责任，其余依次有氮氧化合 物、氯氟烃、甲烷及臭氧。据测算，全球因工业活动（主要是矿物燃料的燃烧）而产生的#-2中，美国的排放量占了，11显然负有主要责 任。但削减#-2排放是有代价的，而受益的却是全地球上的人，这里有一个激励机制上的问题：每个国家为了自身利益都希望别的国家多贡献一点，而自己 却可以和大家同样地分享成果。这类国际间权利和责任的错位是环境问题所特有的。再说，温室气体的积累和气温上升的关系虽已为科学界所公认，但其确切的数量 关系和相互作用的时间滞后却远没有弄清楚。尤其是气温上升的全部经济后果正面的作用包括植物光化作用的加速，降雨的增加，冬季航运围的扩大；负面的 作用包括海平面上升淹没土地，水利设施重建的损失，病虫害及疾病的繁衍更是一笔糊涂账。12可是全球气温上升对人类生存的影响十分深远，对此决不 可掉以轻心。美国环保局的政策分析处为此作了二年的调查研究，但还没有得出政策方面的结论。13看来三年之不大可能有针对性的政策措施出台。在噪音控制方面年国会通过噪音控制法，该法案的主要容是规定了各种商品产生噪音限度的全国统一标准，包括飞机噪音，铁路及汽车噪音。其余 生产及建筑过程中的噪音控制则