调整生育政策正当其时

调整生育政策正当其时2011-05-23来源： 新世纪周刊 2011 年 5 月第 20 期 第六次全国人口普查（下称“六普”）主要数据显示，前些年中国生育率被严重高估，老龄化程度相应被低估。同时，人口城镇化水平也被严重低估。究其原因，主要是对低生育率的认识迷茫，导致对人口基础数据的过分怀疑和否定。人口形势的误判必然会误导决策，贻误生育政策调整的时机。这不能不引起高度警惕。为何少了 2000 万人作为人口学者，新的人口普查结果出来后，一般会思考两点：首先，新的人口普查公布的总人口数跟此前的预期能不能对上，与以往统计和规划能不能对上。比如，普查出来的总人口是超出了预期还是低于预期。其次，如果普查公布的总人口与以往预期出现较大差距，还可通过普查的一些概要的结构数据来判断，分析其主要原因。五年前，人口与计生部门在拟定“十一五”人口规划时，把 2010 年人口总规模定为13.60 亿。这是在 2005 年总人口 13.08 亿的基础上，按 1.8 左右的生育率推算出来的。也就是说，按以往主流认识的 1.8 的生育率，2006 年至 2010 年，中国人口数将增长 5000 万，年均增长约 1000 万。然而，“六普”显示，截至 2010 年 11 月 1 日，中国大陆总人口为 13.40 亿人。因此，此次全国人口普查公布的总人口比“十一五”人口规划数少了 2000 万。也就是说，中国年均人口净增长只有 600 多万而已，与人口规划数差了近 400 万。即使考虑人口规划数只是不能突破的控制上限，会留有一定余地，但规划数与普查数出现这么大的差距，已远非制定政策“留余地”所能解释。这不是一般的误差，而应视为一种预期错误。那么，如何解释这个差距？总人口数增长比预期结果少很多，按以往的习惯是用调查漏报来解释。比如，2000 年“五普”时，官方公布的漏登率就达到 1.87%，最终公布的总人口数比实际登记总人口数调多了 2000 多万。但是，此次“六普”公布的漏登率非常之低，只有 0.12%。这样一来，预期结果与调查结果之间的巨大差距，就不可能再用调查漏报来解释了。从“六普”的主要结构统计数据看，造成上述差距，主因是少儿人口规模及其占总人口的比例远低于以往统计和预期。首先，“六普”公布 60 岁及以上人口占全国人口的 13.26%，而 65 岁及以上人口占8.87%。实际上，“六普”的老年人口比例和老年人口人数都比以往的预期提高了。这意味着，中国人的预期寿命仍然在提高，而且提高的速度超过了以往的预期。其次，“六普”的劳动年龄人口数也要比以往的预期多出了 1000 万。这里当然也有寿命延长的原因，但不是主要原因，因为这个差距幅度很大。这个数字到底怎么回事，还有待进一步研究。既然老年人数多于预期，劳动年龄人口也多于预期，但总人口却远低于预期，那么只有从少儿人口规模上寻求解释了。“六普”公布的少儿人口（0-14 岁）比例为 16.60%。该比例大大低于以往的官方统计和对 2010 年的预期。这恰恰证明，近年来新出生人口数远低于预期。以往生育率被严重高估如果把 2005 年至 2009 年国家统计局国民经济和社会发展统计公报中的主要人口统计与“六普”的相应统计数字比较，可以发现，此次普查的总人口规模与以往能够大致衔接，而人口年龄结构比例以及城镇人口比重的衔接就显得很生硬。比如，2005 年至 2009 年，少儿人口占全国人口的比例，每年减少 0.5 个百分点，而此次普查结果却显示，与 2009 年底相比，少儿人口比例低了近两个百分点。实际上，有人早就发现并指出，无论是 2000 年的“五普”还是 2005 年的 1%人口抽样调查，国家统计局每次都在调查后对此前估计的年出生人口统计做调整，而且每次都是下调。并且，中国实际人口增长数显著低于人口规划数，也不仅仅限于“十一五”人口规划，还可以追溯到“十五”规划和“九五”人口规划。也就是说，中国人口的实际增长低于预期已持续十多年了。实际上，上世纪 90 年代初，当中国总和生育率降至 2.1 的世代更替水平以下，中国人口发展史就开启了一个崭新的阶段。但是，由于对这个重大的转变缺乏充分认知，导致低生育率的迷误延续了近 20 年。最新的普查数字实际上印证了以往人口抽样调查早已揭示过的事实。即，目前中国生育率不是一般的低，而是非常低。尽管“六普”的生育率尚未公布，但根据其很低的少儿人口比例的粗略匡算可知，它不可能是人口主管部门一直坚称的 1.8，而是显著更低，甚至可能低于 1.5。也就是说，目前，一对夫妇终其一生生育不足 1.5 个孩子。以前多次全国性人口抽样调查结果也能得到类似结论，但由于总是怀疑出生漏报率非常高，调查而来的低生育率结果一直被否定和拒绝。有关部门和一些人口学同行坚持认为并试图证明，人口调查的出生漏报率在 30%左右。然而，这种判断从没有得到直接的证明，主要仰赖于各式各样的间接估计。而这类间接估计或证明虽然层出不穷，但在推算方法或数据方面却往往存在十分明显的缺陷，很难经得起推敲。此次“六普”公布的漏登率只有 0.12%，这样便没有理由再像以前那样对低龄人口数量做大幅度的统计调整，也就很难再否定这十年中全国生育率一直稳定在很低的水平上。所以，以往的规划目标和普查数据的巨大反差证明，以往中国的生育率被严重高估了。人口老龄化被低估过去 30 年，执政党和中央政府只设定了人口总量峰值上限，但却从没确定过人口老龄化的峰值上限。因而，在执行中，控制人口数量的一手很硬，而应对人口老龄化这一手则要软得多，也没有明确由哪个部门来负责。这种政策上的不对称，潜藏着人口老龄化失控的风险。“六普”公布的数据表明，老年人口比例要高于近年全国统计公报结果约 1 个百分点。其实，全国统计公报的水平，与人口计生委以往根据 1.8 的生育率推算的老龄化比重的预测结果很接近，只是略高一点。这说明，由于以往生育率被高估，人口老龄化事实上被低估了。当前，生育水平和预期寿命的变化是决定人口老龄化的两大主因。预期寿命的提高会使人口金字塔的顶部相对加重，称为顶部老龄化；而低生育水平则使人口金字塔的底部相对缩减，称为底部老龄化。从“六普”结果来看，两种老龄化影响都存在，不过，过低生育率对老龄化的影响要比预期寿命提高大得多。事实已很清楚，如果当前的人口老龄化就已被明显低估，再推算到更远的未来，偏差必然更大。换句话说，以前对人口老龄化程度估计不足，其实是被严重高估的出生漏报给“缓解”了。由于这些高估的出生人数实际上并不存在，这种“缓解”就好比是画饼充饥，不但没有解决什么问题，反而误导决策，贻误政策调整的时机。今天的少儿人口就是明天的劳动力，是支撑整个社会运行的人。如果少儿人口比重下降太快，对整个社会就是很大的风险。此前这个风险并不被承认，或者即使承认了，也对其重视不够。现在情况完全不同。如果不能立即采取有力的应对措施，中国未来的人口老龄化将更为严重，为此付出的代价将更为沉重。城镇化被严重低估此次“六普”公布的城镇人口比重为 49.68%。此前五年，国民经济和社会发展统计公报公布的城镇化比重，年均提高不到 1 个百分点。然而“六普”数据显示，中国 2010年城镇人口比重比 2009 年底高了 3 个百分点。这不大可能，显然是以前城镇化水平被严重低估了。出现这种结果，很可能是以往人口调查中流动人口严重漏报所致。这次“六普”调查出的流动人口数量非常巨大。流动人口的主体是年轻力壮的劳动力。很多流动人口虽然户籍仍在农村，但已长时间生活在城镇。此前的人口调查都以常住人口为对象，很容易导致流动人口的漏报。此次“六普”，为防止流动人口漏登，统计上做了重要改进，这就使人口城镇化水平明显提高。以往，提起人口调查漏报，人们会习惯地想到出生或低龄人口的漏报，但却往往忽略了流动人口的漏报。此次普查结果恰恰证明，流动人口的漏报更值得重视。此前，提起流动人口，人们就会想起“超生游击队”，认为流动人口会多生孩子。事实上，从统计上看，这是一种过时的认识，人口流动可能会抑制生育。这些流动人口，承担着城市生活的重担，反而是当前低生育率的一个重要原因。同时，年轻人离开农村，流动到城里来，老年父母和留守子女生活在农村。尽管相关普查数字尚未公布，但可以肯定，分城乡来看，农村人口老龄化一定比城镇的人口老龄化严重得多。这并不是什么新发现，早在 1990 年全国第四次普查时就是如此。2 亿多劳动力人口进城，大大加剧了农村人口的老龄化。人们本来认为，老龄化跟低生育率相关，跟寿命的延长相关，城镇人口老龄化更值得关注。但是，中国当前农村年轻人口大量城镇化了。结果是，城镇人口老龄化被缓解了，而农村人口老龄化反而加剧了。这是今后人口发展、城镇化发展面临的大问题。这种趋势如长期持续，城乡发展不均衡的问题将越来越严重。破解低生育率迷思中国自 20 世纪 90 年代初进入低生育时期后，官方人口统计就陷入了一个怪圈，即“见到低生育率调查结果归因于出生漏报并调高生育率继续严格控制再次见到低生育率结果再调高生育率继续控制人口数量？”。这一怪圈始于对人口普查和抽样调查结果的强烈不信任，认为调查得到的很低生育率完全不可信。然后，统计部门和人口主管部门就借助各种应运而生的出生漏报估计和生育率估计，把中国的总和生育率提高到决策者能够接受的水平。也正因此，中国的人口统计长期陷入迷茫状态。人口计生主管部门长期坚持 1.8 生育率口径，与实际调查结果严重脱节。习惯成自然，不少人对此已经熟视无睹，根本不肯考虑历次人口普查和抽样调查所获的很低生育率可能是真的，或大致反映了中国人口发展的基本事实。其实，近年来人口学界也有很多研究，一直在质疑上述 1.8 的生育率口径。同时研究发现，与其他低生育率国家类似，中国也存在着导致低生育率的诸多因素，诸如女性受教育年限的延长，婚育年龄的提高，人均收入的提高，城镇化的加剧等。另外，导致出生性别比失调的胎儿性别选择流产也是导致低生育率的一个重要因素。总体看，第六次全国人口普查的主要数据能够揭示很多问题，而“六普”数据的全面开发研究更能增强各方对中国人口形势的把握。对本次普查的调查质量，当然也需要进一步研究和评价，但是千万不要再次陷入此前的人口统计怪圈。在新的低生育率时期，人口问题的很多传统理论、观点、经验等已经或正在变得过时。如再以这些认识和判断为准来做决策，很容易造成错误，甚至谬以千里。中国的低生育率之所以老是个谜，主要就是因为对人口发展的新现象、新问题研究不够，结果作茧自缚。“六普”结果引发了各方面对中国人口问题的更深入的思考和热烈的讨论，这只不过提供了一个重新审视中国人口发展和生育政策的契机。而人口问题的正解，则靠决策者破解低生育率迷思后，积极主动地完善生育政策的实践。