美国“多德一弗兰克法案”10大问题浅析

INNER MONGOLIA FINANCIALRESEARCH 2010.09 美国多德一弗兰克法案10大问题浅析 项春生李 戬 (中国证券监督管理委员会国际部北京100010) (中国石油天然气集团公司法律部北京100010) 一、美国多德-弗兰克法案概述 2010年7月21日， 随着美国总统奥巴马签 字，一部具有重要历史意义的法律，美国多德-弗兰 克法案(即多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者 保护法案，简称美国多德-弗兰克法案)正式生 效。 这部法案预计将在未来相当长时间内对美国乃 至全球金融业产生深刻的影响。 多德-弗兰克法案的制定缘起于2007年爆 发的次贷危机。 在危机爆发之初，基于金融监管部 门的拙劣表现和金融监管体系的种种缺陷，美国有 人提议制定一部法律来解决金融监管不力的问题。 2008年3月31日，美国财政部长鲍尔森推出美 国金融监管体系改革方案白皮书，提出了短期、中 期和长期金融监管改革方案。2008年秋季，随着次 贷危机演变成金融危机且严重恶化， 为应对危机， 美国联邦政府制定了经济稳定紧急法案(EESA)， 推出了一系列措施如设立问题资产救助(TARP)基 金等。2009年6月17日，美国总统奥巴马发布金 融监管改革：新的基础，提出了一系列旨在加强金 融监管的改革措施，包括成立跨部门的金融服务监 管委员会以加强宏观审慎监管， 强化对对冲基金、 金融衍生品和支付清算系统等的监管以填补金融 监管空白和盲区，加强对具有系统重要性影响的金 融机构的监管， 建立系统性风险特殊处置程序，成 立独立的消费者金融保护机构以完善投资者保护 体系等。此后，又提出了一系列相关的立法建议，以 促进计划的实施。 美国参众两院对奥巴马政府的提 案及建议进行了审阅，同时也提出了各自对于金融 服务监管改革的立法建议。2009年12月11日，美 国众议院提出并通过了 2009年华尔街改革与消 费者保护法(即 弗兰克法案)。2010年5月20 日，美国参议院通过了2010年重塑美国金融稳定 法(即多德法案)，作为弗兰克法案的替代法 案。 由于弗兰克法案和多德法案仔在不少差 异，为协调立法分歧，两院任命了一个联席委员会。 经过激烈讨论，联席委员会修改并形成了两院统一 版本的 多德-弗兰克法案。2010年6月30日， 多德-弗兰克法案获众议院通过；2010年7月15 日，获参议院通过。2010年7月21日，美国总统奥 巴马在法案上签字，多德-弗兰克法案 正式生效 并成为法律。 多德-弗兰克法案是美国上世纪30年代经 济大危机以来“涉及范围最广”、“最具影响力”的法 案。 尽管法案没有包罗万象，但篇幅仍然相当长，达 2323页。 法案共分16篇，涉及内容包括设立金融 稳定框架、建立金融机构破产清算机制、强化银行 监管、建立消费者金融保护局、强化衍生品监管、完 善对评级机构及高管薪酬等的监管、 对对冲基金、 私募股权基金及其他基金顾问等登记注册、强化保 险监督与监管改革、加强联邦储备体系改革等。 多德-弗兰克法案预计对美国乃至全球的金 融服务业，包括银行与银行控股公司、证券公司、保 险公司以及其他金融服务供应商，都将产生十分重 要的影响。 同时，很有可能引发全球金融监管的重 大改革， 改变国内外金融市场参与者的行为方式。 尽管多德-弗兰克法案中很多规定的实施还需要 时间，法案对美国及全球金融市场参与者的影响短 期内不会完全显现，但多德-弗兰克法案的历史 专 家 视 点 6·· 2010.09 INNER MONGOLIA FINANCIAL RESEARCH 地位及其影响力毋庸置疑，对法案的深入研究也因 此具有重要的现实意义。 本文对 多德-弗兰克法 案进行了初步梳理，归纳总结出法案拟解决的10 大问题并就相关条款进行了简要介绍， 供金融学 界、业界参考。 二、多德-弗兰克法案10大问题浅析 (一)维护金融稳定：设立金融稳定监管委员会。 维护金融稳定是多德-弗兰克法案的最核心内容 之一，也是法案的开篇第一篇。 金融危机发生后，美 国和全球饱受系统性金融风险之苦。 为维护金融稳 定、防范系统性风险，法案设立了一个全新的监管 框架，主要措施包括：一是设立金融稳定监管委员 会，全面监督金融服务业，监测系统性风险，推进市 场纪律。 二是要求联邦储备委员会对具有系统重要 性的银行控股公司和非银行金融公司进行认定，并 加强监管。 法案赋予了联邦储备委员会新的权力， 针对合并资产在500亿美元及以上的“大型、相互 联系的银行控股公司”(系统性银行控股公司)及受 联邦储备委员会监管的“非银行金融公司”(包括非 美国公司)实施审慎性标准。 这些审慎性标准涵盖 了资本、流动性、短期债务限额、信贷风险要求、破 产处理方案以及压力测试等。 金融稳定监管委员会 和联邦储备委员会还拥有广泛权力，可要求相应的 公司提供信息，以判断这些公司是否具有系统重要 性。 此外，法案还成立金融研究办公室，代表金融稳 定监管委员会收集、分析数据，并将相关报告提供 给金融稳定监管委员会及其成员机构。 不论是银 行、保险公司、投资银行或是其他金融中介机构，只 要是大型、互相关联的公司都必须接受金融稳定监 管委员会的严格监管，以降低其行为风险性，避免 威胁到美国金融体系的稳定。 另外， 作为第一篇的重要补充，多德-弗兰克 法案第八篇为联邦监管机构认为具有系统重要性 的支付、清算和交易活动创设了一套全新的监管框 架。 该框架规定，对参与涉及资金、证券及其它金融 交易清算交收的部分指定金融市场公共机构(FMU) 和金融机构进行基于风险的监管。 联邦储备委员会 和其他金融监管者对指定FMU和金融机构相关活 动具有广泛的审查权力。 如果FMU和金融机构参 与的活动带来系统性风险，或者未能遵守法案规定 的风险政策和程序，联邦储备委员会与其他金融监 管机构可采取强制整改措施， 以减少系统性风险、 促进金融稳定。 (二)设立清算机制：终结金融机构“大而不倒”。 为大型银行控股公司(综合资产超过500亿美元)以 及具有系统重要性的非银行金融公司设立。 一个全 新的破产处置清算机制，是多德-弗兰克法案的 另一项核心内容。 设立这一机制的目的，是使联邦 存款保险公司能动用必要的于段对具有系统重要 性的金融公司进行有序清算，对“大而不倒”进行终 结，降低金融机构的道德风险，同时避免由纳税人 为失败金融机构买单，减轻民众和舆论对政府的压 力。 多德-弗兰克法案第二篇规定，对接受破产 处理的公司必须进行清算。 联邦存款保险公司将被 指定为某一失败金融公司的接管方(除非该公司是 经纪人、 交易商或是保险公司)， 负责对其进行清 算，以减少金融不稳定的风险。 联邦存款保险公司 将行使权力接管陷入困难的公司， 以保护对手方， 将对市场秩序的扰乱降到最低程度。 联邦存款保险 公司只出借其确信能以被清算资产偿还的贷款金 额，同时确保这些金融机构的损失首先将由股东及 无抵押债权人承担。 若通过政府售卖破产公司资产 的方式仍未足以支付这一清算机制的费用，剩下的 部分则通过大型银行控股公司及具有系统重要性 的非银行金融公司支付。 在此过程中，纳税人不必 承担清算费用，失败金融机构的高级管理人员则应 辞职或被开除，承担相应责任。 另外，法案限制了联 邦储备委员会向个体公司提供援助的权力，以避免 政府继续向出现问题的金融公司提供资金支持或 代为运作。 (三)完善银行监管：撤销储蓄机构管理局，实施 “沃尔克规则”。 加强对银行微观层面的监管，是落 实宏观审慎监管政策、确保金融稳定和防范系统性 金融风险的关键。为此，多德-弗兰克法案通过第 三篇、第六篇2个篇章，对美国银行监管构架和监 管规则做出了重大调整。 法案第二篇“向通货监理 局、联邦存款保险公司和联邦储备委员会的权力移 交”，提出撤销储蓄机构监理局，并将其功能与职权 向通货监理局、联邦存款保险公司和联邦储备委员 会移交。 同时，第二篇还对联邦存款保险法案做了 大量更改，包括将最高存款保险限额标准永久提高 到25万美元， 将交易账户担保计划项目下对无利 息交易数量的无限制保险责任范围延长两年，并改 专家视 点专家视 点 7·· INNER MONGOLIA FINANCIALRESEARCH 2010.09专 家 视 点 变了联邦存款保险公司为存款保险制定的评估基 数，使之从过去的由存款负债额决定转变为基于总 资产确定的风险体系。 法案第六篇“提高对银行、储蓄协会控股公司 和储蓄机构的监管”， 则从多个方面强化了现存的 银行监管与监督结构。 其中包括颇具争议的“沃尔 克规则”，该规则禁止多德-弗兰克法案第619条 所定义的“银行业实体”参与自营交易，或者购买或 保有任何股权、合伙关系或是与对冲基金或私募股 权基金有利益关系的所有权或是赞助对冲基金或 私募股权基金。 受联邦储备委员会监管的具有系统 重要性的非银行金融公司虽不受该限制，但沃尔克 法则要求联邦储备委员会制定措施，对同样的自营 交易和私人基金活动和投资提出附加资本要求和 其他的量化限制。 法案第六篇中还要求暂停对某些 “非银行性银行”的联邦存款保险许可，并进一步加 强与关联交易、借贷、集中度限额、特许证转换及其 他监督管理事务相关的监管要求。 此外，法案第六 篇还提出将联邦存款保险增加至25万美元， 并将 其追溯到2008年1月1日。 法案还允许存款机构 向商业活期存款支付利息，由联邦及州立存款机构 制定的全新跨州扩大营业计划也将得到许可。 (四)对冲基金监管：实施登记注册制度。本次金 融危机期间，对冲基金、私募基金被认为起到了推 波助澜的作用。 要求加强对对冲基金、私募基金的 监管被反复提议，并最终为全球主要金融监管者接 受。多德-弗兰克法案第四篇“对冲基金顾问及其 他规定”，即是在此背景下制定的。 多德-弗兰克法案第四篇废除了美国现行 顾问法案第203(b)(3)条，该条规定如果某投资顾 问， 在此前的十二个月中客户数量少于15个且并 未对公众宣称自己为投资顾问，且未在任何注册的 投资公司或商业发展公司担任投资顾问，则可免于 注册。废除这一条款的同时，多德-弗兰克法案第 四篇规定，对冲基金、私募股权基金，以及其他私人 投资工具的顾问需向证券交易委员会注册。 这些顾 问有责任向证券交易委员会和其他的联邦监管机 构提供相关的信息。 另外，法案第四篇还修改了适 用于私人基金投资顾问的保存记录要求，基于反欺 诈的目的修改了“合格投资者”和“合格客户”的定 义，并且就风投基金的投资顾问、外国私人顾问、某 些私募基金顾问、小型商业投资公司顾问、某些为 私募基金提供咨询的“商品贸易顾问”以及中等规 模投资顾问(管理资产在2500万美元和1亿美元 之间的顾问)等是否适用于有限制的注册豁免做出 了规定。 总体来看，多德-弗兰克法案 体现了对对冲 基金、私募基金等加强监管的意志，但通过注册等 手段能否最终起到有效监管的效果还需拭目以待。 另外，许多问题还需进一步研究，包括合格投资人 对私人基金进行投资的身份和资格(由国家审计总 署完成)，针对海外私人基金的自律机构的建立(由 国家审计总署完成)，以及卖空交易(由证券交易委 员会的风险、战略和金融创新部完成)等。 (五)保险监管改革：迈向全国集中统一监管模式。 多德-弗兰克法案对美国保险业监管做出了重大 调整。 在历史上，美国的保险业监管一直是各州的 责任。 除了上世纪八十年代的责任风险保留法案 和911事件后美国政府为 恐怖主义风险保险法 案下的财产和灾害保险公司提供的支持外，联邦 政府并未直接参与保险公司的监管。随着多德-弗 兰克法案的实施，美国对保险业进行集中统一监 管、而不再由各州分散监管的趋势开始出现。 多德-弗兰克法案第五篇“保险法案”规定， 在美国财政部设立联邦保险办公室。 联邦保险办公 室的职权范围扩展到除