深圳博纳陈晓民博士谈教育改革：《如何分类,怎么管理：争议民办教育促进法修订》——21世纪经济报道

深圳博纳陈晓民博士谈教育改革：如何分类，怎么管理：争议民办教育促进法修订21 世纪经济报道2016-01-29 21 世纪经济报道 【编者按】深圳市博纳学校陈晓民博士近日应“21 世纪经济报道”的邀约，对“全国人大二次审议中华人民共和国民办教育促进法修正案（草案）”一事做了访谈，博纳陈博士对中国民办教育的改革发表了许多鞭辟入里的观点，今日该报刊登了相关报道，引发热议，各大网站纷纷转载，现转于此以飨读者：导读将民办学校分为营利性和非营利性，进行分类管理，这是大势所趋。但对具体怎么分、怎么管、原来的民办学校怎么过渡存在分歧本报记者 戴春晨 许阳 胡晓玲 广州、上海报道2015 年底，全国人大法律委员会建议暂不将中华人民共和国民办教育促进法修正案（草案）交付表决。当陈晓民得知这一消息时，他觉得有些失望。陈晓民是深圳博纳国际学校的创始人，近年来对民办教育促进法的修正颇为关注，因为法律的走向直接关系他对学校的发展规划。而此次民办教育促进法修正提及的“分类管理”，他认为对民办学校而言是一个“利好”。2015 年 12 月 26 日，在教育法律一揽子修正案（草案）二审时，其中的民办教育促进法修正案（草案）未获得通过。全国人大法律委员会的意见是，由于“审议意见分歧较大”，暂不交付表决，待进一步完善后，适时提请全国人大常委会再次审议。分歧的焦点在草案提出对民办学校进行“分类管理”，即划分为非营利性或营利性学校。多数观点认同民办教育分类管理是大势所趋，但具体怎么分、怎么管、原来的民办学校怎么过渡存在分歧。有观点认为，民办学校分类管理，将推动社会资本进入教育领域，加速教育产业化进程；但也有观点认为，急于推行分类管理，而细则不设置完善，不仅可能难以促进民办教育发展，还可能使民办学校陷入“促退”的境地。前几日，民办教育促进法修正案（草案二次审议稿）在中国人大网公布，向社会公开征求意见，征求意见截止日期为 2016 年 2 月 6 日。历经 30 多年发展，中国的民办教育已渐成规模。数据显示，国内登记的民办学校已突破 15.5 万所，各类在校学生突破 4300 万，总产值已经达到 2 万亿。民办教育促进法修正案近期能否顺利通过，为民办教育的健康发展迎来新的春天？很多人拭目以待。“分类管理”：大势所趋“分类管理”是这次民办教育法修正的焦点。“分类管理”，即将民办学校划分非营利性和营利性两类。在提交全国人大的民办教育促进法修正案（草案）一审稿中，第五条、第十八条出现“非营利性或者营利性法人”的提法。正在征询意见的二审稿中，上述表述调整为“非营利性或者营利性学校”。根据这两份意见稿，两类学校将在注册登记、税收优惠、土地优惠、剩余财产处置等多个方面有所区分。法律实施后，此前登记设立的民办学校要在一定时间内按类别作出选择。近年来，不断有人呼吁对民办教育进行“分类管理”。而国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）明确提出，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。上海、浙江温州等地也开始试点“分类管理”。业界所关注的“分类管理”，其焦点命题是民办学校举办者如何获取回报的问题。公开资料显示，早在民办教育促进法立法阶段，就有部分学者主张参照国际惯例，实行营利和非营利分类管理；另一些学者则主张考虑基于社会主义国情的“奖励回报”制度。民办教育促进法在 2002 年年底通过时，“合理回报”的方案被采纳。民办教育促进法在“扶持与奖励”一章中规定，出资人可以从办学结余中取得合理回报，取得合理回报的具体办法由国务院规定。此后的 2004 年，国务院出台民办教育促进法实施条例，明确“取得合理回报的具体办法”的标准和程序。但“合理回报”并未获得业内的一致认同。广东教育学院民办教育研究中心主任张铁明认为，“合理回报”的条例缺乏可操作性，实施 10 多年以来未得到真正执行，不利于充分调动民间的积极性。如果借法律修正明确“营利性学校”的存在，有助于恢复投资者营利的“名分”。“修正一旦通过，对民办教育投资、股权都是很重大的利好。”陈晓民告诉 21世纪经济报道记者。他指出，由于现行的民办教育促进法未明确营利和产权的问题，限制了企业资本的进入；而过去的法律在一定程度上限制了对机构股权的登记，民办学校更没有上市机会。这限制了投资者投资和参与教育事业的积极性，也无法实施员工持股的激励机制。对营利性学校的明确归类，有望改变当前的投资困境。陈晓民说，如果这次二审稿能够通过，那民办教育举办者的思维就要转变。毕竟今后有法律的规范，未来也会有大量资本和优秀人才进入教育领域。落到具体：怎么分？怎么管？实行分类管理是大势所趋，但落到细则上，具体该怎么管理？在剩余财产处理问题上，二审稿的规定是，营利性学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定分配；而非营利性民办学校变更或终止时，其财产在清偿债务后应“继续用于教育事业”。“说实话，我非常担忧。”张铁明说，“民办学校可能会陷入要么交出去，要么艰难度日的两难境地。” 他说的“两难”指的是，在社会保障制度尚未健全的情况下，许多举办者在经济上依赖民办学校。根据二审稿的规定，登记为“非营利性学校”意味着“失去”学校的资产和代际传承；营利性学校的优惠政策又不如非营利性学校，或拉升办学成本。“按照二审稿对出资人的财产权利的调整，风险是难以估计的。” 浙江大学民办教育研究中心主任吴华表示。他指出，温州试点的方案是，举办者在运行期间可以获得经济利益，终止办学可以拿回投入的资产，风险相对可控。然而，这次修正方案并未借鉴温州的这一做法。中国教育科学研究院研究员储朝晖表示，二审稿仍未充分承认民办学校的法律地位。需要对民办学校的产权和责任做充分界定，也就是“钱能怎么收、钱能怎么用”的问题。在储朝晖看来，从国内民办教育实践的现实看，许多民办学校存在不同程度的利益纠葛。如果没有很好地划定民办学校和政府的边界，即明确学校的产权，可能导致在实际操作过程的行政干预甚至权力寻租。例如，非营利性学校需要政府扶持，那就有可能出现不听话的不给优惠的现象，干预学校的自主办学权利。但从明确产权看，温州试点在产权问题同样“困惑”。当前的推进情况是，温州选择转为营利性民办学校的登记者比例较少。温州现有 1000 多家民办学校，选择登记只有近一半。其中登记为营利性民办学校的不到 100 所，而且绝大多数为培训机构，真正营利性的全日制民办学校仅有个位数。吴华分析，从温州的试点来看，即便对民办学校原有的财产权利进行了保护，例如明确出资财产属于民办学校出资人所有，并明确民办学校办学积累的所有权，但是配套的政策并不完善，特别是需要多个部门的协调，例如在工商登记过程中遭到拒绝等，仍有很多民办学校仍在“观望”中，推进并不容易。“如何调动各方的积极性，这是分类管理推行过程中需要直面的问题。”他告诉 21 世纪经济报道记者。民办学校教师：待遇与身份影响二审稿推进的另一个问题，是教师待遇问题，包括“我是谁”的身份问题和“发多少”的收入问题。“如果按照二审稿，营利性学校按公司法管理，那这些学校的教师在性质上就是公司的职员了。”张铁明表示困惑。他进一步指出，如果营利性学校的教师按照公司职员管理，那么则有可能导致他们脱离教师法的管理。这可以加剧现实中存在的“公办、民办教师有别”的歧视性成见。结果有可能是，教师为追求待遇和职业发展，会从营利性学校流转到非营利性学校，从非营利性学校流转到公办学校。这将造成教师队伍的不稳定。对教师激励问题，陈晓民表示，一旦产权明确，营利性学校可以通过股权激励等方式，改变教师的报酬结构，提高他们的积极性和待遇，吸引更多优秀教师的加入。不过，张铁明担忧，对一般的民办学校来说，转成营利性学校后，其学费上涨的幅度或无法对冲新增的运作成本，因为社会消费能力支撑不了太高的增长。广州幼儿园的经验也可作为佐证。目前，广州正在实行认定、扶持普惠性民办幼儿园的政策，旨在让普通市民的子女享受低价的幼儿园服务。这与探索民办学校分类管理的思路类似。出席广东人代会的广州人大常委会副主任谢宝怀提到，目前广州很多民办幼儿园都很不愿意接受政府的普惠性政策。其原因是，一旦接受了普惠性政策，就意味着收费要接受政策定价，在广州不能超过每位学生 1200 元的红线。“幼儿园教师本来工资就很低，学费再降下来，他们的待遇可能就更低了。所以许多民办教育宁愿不要政府的扶持补助，转而以一般幼儿园的名义向家长收费。”他说。不过，就上述争议，有些人还是主张“通过再说”。环球雅思创始人、鲨鱼公园儿童大学董事长张永琪表示，不能因为一些细节上分歧影响大方向的决定，可以通过后续出台一些规定等来调整、完善，而不是暂缓民办教育促进法修正。（本报记者王峰，实习生卓依涟、黄敏对本文亦有贡献）来源：21 世界经济报道